如何構(gòu)建政府采購行政裁決標準化體系

【一線思考】

如何構(gòu)建政府采購行政裁決標準化體系

■ 于澎

政府采購?fù)对V處理是財政部門作出的準司法裁決行為，事關(guān)供應(yīng)商合法權(quán)益的維護，對營造公平公正的政府采購營商環(huán)境作用重大。但受政府采購法律法規(guī)體系龐大、條款繁多、辦案力量不足、對法律法規(guī)理解不統(tǒng)一等因素所限，基層財政部門普遍面臨“三難”，即程序不規(guī)范引發(fā)法律風(fēng)險防控難、專業(yè)能力不足導(dǎo)致裁決質(zhì)效提升難、文書標準不統(tǒng)一導(dǎo)致指導(dǎo)難。因此，各地在處理投訴過程中會出現(xiàn)“同案不同判”“同判不同罰”等問題，在一定程度上影響了裁決的公正性和權(quán)威性。

煙臺市以山東省入選政府采購行政裁決第二批示范點建設(shè)城為契機，按照“省市共建”原則，全面梳理當前政府采購行政裁決痛點、難點、堵點問題，積極構(gòu)建政府采購爭議化解全流程標準化體系，創(chuàng)新建立“分級受理審理、市級指導(dǎo)審查”的集中式、一體化行政裁決運作機制。如今，市縣兩級統(tǒng)籌一體推進，探索行政裁決扁平化管理模式，提升政府采購行政裁決工作標準化、專業(yè)化水平，努力實現(xiàn)行政裁決工作流程、認定尺度和處理標準“三統(tǒng)一”，為全國提供可復(fù)制、可推廣的“煙臺經(jīng)驗”。

投訴處理環(huán)節(jié)中的工作要點

政府采購?fù)对V案件的辦理需經(jīng)歷審查受理、厘清調(diào)查思路、發(fā)送答辯通知書、組織開展專家論證、辦案人員合議、合規(guī)性審查、發(fā)文審簽等環(huán)節(jié)，相關(guān)程序會涉及審查標準、法律條款適用、時限要求等。鑒于這些規(guī)定標準明確、要求嚴格，無論是哪個環(huán)節(jié)有疏漏，都會引起法律程序瑕疵，導(dǎo)致裁決結(jié)果不合法，進而引發(fā)行政訴訟和行政復(fù)議風(fēng)險。筆者結(jié)合自身工作實踐，總結(jié)出以下三方面投訴處理環(huán)節(jié)中的工作要點。

——受理環(huán)節(jié)審查要素。對于投訴案件的受理，需要對照《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》認真核對投訴主體、投訴時限、投訴內(nèi)容、法律依據(jù)、事實依據(jù)、是否已依法質(zhì)疑等內(nèi)容是否完整、明確。如果缺少要素，便不符合提起投訴的法定條件，則財政部門應(yīng)不予受理。倘若財政部門受理并進行裁決，則后期可能會面臨職責越界的法律風(fēng)險。如果投訴書中出現(xiàn)的內(nèi)容語義含糊、不明確，則會直接影響財政部門的調(diào)查方向，進而影響裁決的準確性。對于上述情形，財政部門應(yīng)認真審查，依法作出“受理”“不予受理”或“限期補正相關(guān)要素”等決定。

——調(diào)查階段材料審查要素。在調(diào)查階段，財政部門需要判斷投訴事項的焦點問題是什么、應(yīng)向哪些主體發(fā)送答辯通知書、是否需要組織專家論證、應(yīng)組織哪些專業(yè)的專家參與論證、需要提前編制哪些論證事項、是否需要相關(guān)部門的認定或?qū)I(yè)機構(gòu)鑒定等。待相關(guān)工作結(jié)束后，方可根據(jù)調(diào)查情況進行合議討論，并草擬處理決定書。這個過程需要電話溝通、信函往來、當面詢問做筆錄等，且要花費大量精力、時間，但凡一個環(huán)節(jié)考慮不周，就需要重新開展調(diào)查。鑒于返工成本高以及法定處理期為30個工作日，這樣便會面臨超期的風(fēng)險。例如，某個投訴事項中，投訴人沒有提供相關(guān)的證據(jù)材料，按理說此時應(yīng)當要求投訴人限期補正補充材料，但縣級財政部門已經(jīng)作出受理決定，故市級財政部門只能要求投訴人重新補充提供證據(jù)。筆者認為，這樣不僅削弱了財政部門的權(quán)威形象，而且鑒于補充證據(jù)過程計入投訴處理期限，使得辦案時間大為緊張。可以說，調(diào)查階段的疏漏會直接影響裁決的效率和準確性。

——投訴處理決定審查要素。在前期調(diào)查工作結(jié)束后，草擬的處理決定書要重點關(guān)注以下六個方面：一是作出的決定證據(jù)是否充足；二是引用的法律條款是否準確；三是決定書中的論述觀點是否表述全面、嚴謹、凝練，以及是否存在漏洞和爭議；四是對投訴人訴求答復(fù)是否完整、是否存在未答復(fù)的內(nèi)容；五是裁決事項是否存在法律風(fēng)險；六是投訴人的救濟途徑是否列明等。投訴處理決定書是集中展示調(diào)查結(jié)果的載體，這一環(huán)節(jié)的審查結(jié)果直接決定了行政裁決的質(zhì)量。

改革探索中遇到的難題

改革初期，煙臺市率先開展了全市集中式、一體化的行政裁決實踐，在現(xiàn)有的由同級財政部門處理本級投訴案件的法律框架內(nèi)，建立了“分級受理審理、市級指導(dǎo)審查”工作機制。起初，市級財政部門從縣級財政部門的投訴處理決定書入手，為其裁決結(jié)果進行審查指導(dǎo)。但很快發(fā)現(xiàn)，部分縣級財政部門在投訴事項的受理審查、調(diào)查思路或?qū)＜艺撟C方案等處理過程中存在程序性、全面性、準確性等問題。由于市級審查指導(dǎo)在后期介入，以此作出的審查指導(dǎo)結(jié)論的客觀性、公正性必然會受到影響，處理決定面臨法律風(fēng)險。

一是市級財政部門快速詳細掌握項目全貌存在困難。全面掌握項目詳細情況，對市級財政部門實施有效審查指導(dǎo)意義重大。由于沒有統(tǒng)一相關(guān)資料報送清單，市縣兩級大多通過電話溝通案情，并對一些重點信息進行分享。但鑒于信息量繁多、不同案件的調(diào)查側(cè)重點不同，縣級財政部門無法快速、完整、詳盡地報告項目具體情況，降低了審查指導(dǎo)效率，也影響了審查指導(dǎo)的準確性。例如，某投訴項目整體符合投訴條件，但由于電話溝通中，市級財政部門未能掌握具體每個質(zhì)疑事項及答復(fù)內(nèi)容，未能及時發(fā)現(xiàn)某投訴事項未經(jīng)合法質(zhì)疑，縣級財政部門對本應(yīng)限期補正的項目作出了受理決定。

二是僅對投訴處理決定階段的審查指導(dǎo)作用有限。在改革前期，縣級財政部門將已經(jīng)形成的處理決定意見報市級財政部門審查指導(dǎo)。但市級財政部門發(fā)現(xiàn)，部分投訴事項的前期審查、調(diào)查思路、方向、論證意見等均存在問題，處理決定存在較大法律風(fēng)險。例如，對于投訴事項未經(jīng)有效質(zhì)疑、投訴書缺少被投訴人及相關(guān)信息、沒有具體明確的投訴事項、缺少法律依據(jù)和事實依據(jù)、缺少授權(quán)委托書等情況，財政部門應(yīng)當不予受理。然而，某縣級財政部門因受理審查不細致而作出了受理決定，導(dǎo)致處理過程不可逆轉(zhuǎn)。同時，受限于法定辦案程序和時限，這些投訴均無法重新補正。因此，僅僅對投訴處理決定書開展審查，為市級開展有效審查指導(dǎo)帶來了很大困難。

三是縣級財政部門難以有效領(lǐng)會市級審查指導(dǎo)意見。盡管市級與縣級財政部門前期進行了多次溝通，但由于政策把握、溝通能力、信息差等因素影響，縣級財政部門不能全面領(lǐng)會市級指導(dǎo)意見，裁決過程中仍存在問題。例如，專家論證問題仍然不明確、不全面；對某投訴事項的認定證據(jù)不充分；投訴處理決定書表述過于簡單甚至敷衍，有些表述仍不嚴謹、規(guī)范，極易引發(fā)異議等。

構(gòu)建行政裁決標準化體系

針對初期實踐中遇到的困難和問題，煙臺市進一步完善全市上下聯(lián)動、統(tǒng)分結(jié)合、一體推進的工作機制，從制度、機構(gòu)、人員、流程、案卷等方面入手，提升各裁決要素的規(guī)范化和標準化。

一是建立標準化的行政裁決制度。制定全市統(tǒng)一的《煙臺市政府采購行政裁決實施細則》《煙臺市政府采購行政裁決工作規(guī)程》等制度辦法，規(guī)范政府采購行政裁決運作程序、內(nèi)部控制、專家審查管理、投訴舉報受理行為、檔案管理，科學(xué)設(shè)置行政裁決工作崗位，明確崗位職責分工，規(guī)范使用行政執(zhí)法自由裁量權(quán)。

二是形成標準化的責任分工機制。成立由局主要負責同志任組長、分管負責同志任副組長的行政裁決示范點建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責統(tǒng)籌研究、協(xié)調(diào)推進和督促落實全市政府采購行政裁決的重點工作。設(shè)置專門機構(gòu)承擔行政裁決事項的集中受理、送達、檔案整理、咨詢答復(fù)、專家?guī)旖ㄔO(shè)、投訴處理結(jié)果公開及指導(dǎo)性案例編制工作。建設(shè)獨立的辦案場所，強化設(shè)施設(shè)備支撐。市司法行政部門加強對執(zhí)法規(guī)程、執(zhí)法文書和司法疑難問題的工作指導(dǎo)。

三是打造標準化的行政裁決專業(yè)隊伍。創(chuàng)新建立統(tǒng)一的全市政府采購行政裁決審查指導(dǎo)機制，組建以財政執(zhí)法人員、職業(yè)律師、高校學(xué)者為主體的煙臺市政府采購行政裁決指導(dǎo)審查委員會，會商各縣級財政部門形成統(tǒng)一的審查意見，各縣級財政部門據(jù)此下發(fā)行政裁決書。同時，在市縣兩級通過配強工作隊伍、發(fā)揮公職律師和外聘律師團隊作用等方式，在全市范圍內(nèi)組建一支專業(yè)、穩(wěn)定的政府采購行政裁決隊伍。

四是搭建標準化的行政裁決文書案卷范本。針對縣級財政部門報送材料不統(tǒng)一、不規(guī)范問題，為提升市級行政裁決審查指導(dǎo)委員會審查效率，制定出臺《政府采購行政裁決文書案卷報送規(guī)范（試行）》。一方面，規(guī)定市級財政部門對縣級財政部門行政裁決審查指導(dǎo)覆蓋審查受理、調(diào)查過程以及處理決定全過程；另一方面，細化縣級財政部門報送材料為受理、調(diào)查和裁決三個階段22項內(nèi)容50項條目。市財政部門根據(jù)時限要求、案情難易等實際情況，于1—3個工作日以電話、郵件、視頻等方式在規(guī)定期限內(nèi)反饋審查指導(dǎo)意見。

自行政裁決示范建設(shè)工作開展以來，市縣兩級財政部門密切配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動，行政裁決案件統(tǒng)一聯(lián)動處理初見成效，協(xié)同完成處理政府采購行政裁決事項9件，基本實現(xiàn)市域內(nèi)投訴事項處理一體化和標準化。

未來改革方向

一是完善機制，為行政裁決聯(lián)動打開新局面。煙臺市將著眼于解決基層財政部門突出問題和實際困難，以強化投訴處理受理、調(diào)查、決定全流程裁決業(yè)務(wù)為抓手，在全市范圍內(nèi)開展政府采購執(zhí)法培訓(xùn)。通過案例教學(xué)、模擬教學(xué)、實戰(zhàn)對抗、案卷評查、典型案例評選等方式開展崗位大練兵、業(yè)務(wù)大比武、創(chuàng)新大競賽，豐富上下級聯(lián)動形式，切實強化行政裁決隊伍的綜合素質(zhì)和專業(yè)能力。

二是分段試行，在化繁為簡中提質(zhì)增效。逐步采取“試點先行+動態(tài)優(yōu)化”策略分步推進。2025年為試行階段，市級財政部門對縣級財政部門報送的案卷實施“一案一評”書面反饋，并建立在線答疑機制，解答疑難問題。隨后，適時轉(zhuǎn)入提效階段，創(chuàng)新建立“紅黃綠”三色預(yù)警機制，即對重復(fù)性錯誤實施紅牌督辦，典型性案例進行黃牌研討，優(yōu)秀做法給予綠牌推廣。切實提高縣級財政部門裁決水平，構(gòu)建事前引導(dǎo)、事中指導(dǎo)、事后督導(dǎo)的全市政府采購監(jiān)管體系。

三是系統(tǒng)思維，從規(guī)則指引到價值引領(lǐng)。行政裁決改革不僅是技術(shù)層面的革新，更是法治價值的傳遞。煙臺市將在制度規(guī)定標準化、機構(gòu)設(shè)置規(guī)范化、案卷材料條理化的基礎(chǔ)上，繼續(xù)探索行政裁決重要環(huán)節(jié)、流程的易錯點或難點的解決方式，致力于案件受理、調(diào)查取證、專家論證、合議決定、文書送達、裁決結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)的標準化建設(shè)，切實提高行政裁決工作的效率和透明度。

（作者單位：山東省煙臺市財政局）

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