重在解決政府采購實踐中的問題

編者按：
《海南省實施<中華人民共和國政府采購法>辦法》（以下簡稱《辦法》）已于2011年1月1日起正式實行。作為全國第2部政府采購地方性法規(guī)，《辦法》的出臺有何背景和現(xiàn)實意義？日前，海南省財政廳副廳長張美文接受本報記者專訪，詳細(xì)解讀了《辦法》出臺的背景和使命。本報還邀請兩位學(xué)界專家對《辦法》的具體條款進(jìn)行點評，希望對其他省市工作有所借鑒。
■ 本報記者  吳敏
     “立足現(xiàn)在，展望未來，借《辦法》出臺的契機(jī)，海南省將不斷擴(kuò)大政府采購范圍和規(guī)模，進(jìn)一步提高政府采購科學(xué)化精細(xì)化管理水平。” ——張美文
     海南省為適應(yīng)新形勢下政府采購工作的需要，進(jìn)一步提高政府采購科學(xué)化精細(xì)化管理水平，海南省第四屆人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議審議通過了《海南省實施<中華人民共和國政府采購法>辦法》（以下簡稱《辦法》）。對于該《辦法》，我國政府采購領(lǐng)域的專家給予了高度的評價，他們一致認(rèn)為，《辦法》的出臺和實施標(biāo)志著海南政府采購事業(yè)踏上新的起點。
    《辦法》出臺背景是什么？出臺的目的何在？海南省將借著《辦法》出臺，對政府采購工作進(jìn)行哪些拓展？帶著這些問題，記者日前采訪了海南省財政廳主管政府采購工作的副廳長張美文。
《辦法》出臺凝聚各方心血
    “這是一部特色鮮明、亮點突出的政府采購地方性法規(guī)。”業(yè)內(nèi)學(xué)者如是評價海南省的《辦法》。張美文說：“《辦法》的制定凝聚了各方的心血和智慧，《辦法》是在總結(jié)海南省多年政府采購實踐的基礎(chǔ)上，進(jìn)行大量的調(diào)研，并對具體工作經(jīng)驗進(jìn)行歸類總結(jié)的基礎(chǔ)上得來的。”
    從2009年4月份開始，海南省財政廳就開始著手《辦法》的起草工作。在此期間，財政廳政府采購管理處走訪了廣東、湖南、湖北等地，總結(jié)了各省的經(jīng)驗，并結(jié)合本省實踐，制定了本《辦法》。《辦法》在制定過程中，還經(jīng)歷了反復(fù)修訂和完善的過程。
目的：重在解決實際問題
    一部法規(guī)的出臺，最現(xiàn)實的意義莫過于解決實際問題，海南省的《辦法》也是帶著這樣的使命出臺的。張美文說：“在制定《辦法》時，我們考慮最多的就是《辦法》如何解決政府采購實踐中遇到的問題。”
     張美文舉例說：“比如，《辦法》明確了集采機(jī)構(gòu)的體制問題。規(guī)定在集中采購業(yè)務(wù)代理活動中，要引入競爭機(jī)制，打破現(xiàn)有的集中采購機(jī)構(gòu)完全按行政隸屬關(guān)系接受委托業(yè)務(wù)的格局，允許采購單位在所在轄區(qū)內(nèi)擇優(yōu)選擇集中采購機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)集中采購活動的良性競爭。”
    對現(xiàn)實工作有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，這是《辦法》最鮮明的特點。記者在《辦法》中看到，針對協(xié)議供貨價格偏高的問題，《辦法》第10條給出了解決方案：集中采購供貨價格高于同一地區(qū)同期同一品牌、型號貨物市場平均價格的，采購人可以向同級財政部門申請分散采購，但分散采購價格必須低于同一地區(qū)同期同一品牌、型號貨物市場平均價格。財政部門應(yīng)當(dāng)在5個工作日內(nèi)作出核準(zhǔn)或者不予核準(zhǔn)的決定。
海南政采實踐踏上新征程
    《辦法》的出臺給海南省的政府采購工作帶來前所未有的機(jī)遇，隨著今年初《辦法》的正式實施，海南省的政府采購工作也踏上新征程。
    張美文說：“貫徹落實《辦法》是做好我省政府采購工作一項緊迫而重要的任務(wù)，各單位將以貫徹落實《辦法》為契機(jī)，采取有力措施，結(jié)合實際，全力推動政府采購工作的深入開展。”
    為更好地實施《辦法》，張美文要求相關(guān)部門要根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和文件精神，在修改補(bǔ)充完善海南省政府采購管理規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，盡快出臺《海南省政府采購當(dāng)事人的采購行為準(zhǔn)則》等相應(yīng)配套制度辦法，明確采購當(dāng)事人政府采購的權(quán)利和義務(wù)，不斷規(guī)范政府采購監(jiān)督管理部門、采購人、集中采購代理機(jī)構(gòu)、政府采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商及有關(guān)職能部門的行為，以利于準(zhǔn)確追究違法行為人的相關(guān)責(zé)任，促進(jìn)政府采購資金規(guī)范、高效、安全、廉潔使用。
    “立足現(xiàn)在，展望未來”，張美文說，借著《辦法》出臺的契機(jī)，海南省將不斷擴(kuò)大政府采購范圍和規(guī)模。張美文說：“目前，我省政府采購的范圍窄、規(guī)模小，政府采購的范圍還沒有覆蓋財政支出的所有領(lǐng)域。尤其要加強(qiáng)《辦法》規(guī)定的對部門和單位使用納入財政管理的其他資金或使用以財政性資金作為還款來源的借（貸）款進(jìn)行采購的管理，重點加強(qiáng)社會公益事業(yè)，工程項目、服務(wù)項目的政府采購管理，同時加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府采購的管理，做到應(yīng)采盡采，擴(kuò)大采購范圍和規(guī)模。”
    海南省各級財政部門將嚴(yán)格按照《辦法》的規(guī)定，加強(qiáng)政府采購的監(jiān)督管理，嚴(yán)格執(zhí)法，對違法違規(guī)行為將依法追究責(zé)任并以適當(dāng)方式向社會公布，對情節(jié)嚴(yán)重的將依法予以處罰，確保政府采購公開、公平、公正。
    《辦法》出臺后，海南省還將強(qiáng)化基礎(chǔ)工作，進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購隊伍的建設(shè)，包括加強(qiáng)政府采購評審專家隊伍建設(shè)。為解決海南省政府采購專家隊伍人員少、分類不清等問題，該省將積極通過網(wǎng)上公示召集等方式，加大各專業(yè)技術(shù)專家的招聘工作，不斷擴(kuò)充專家?guī)斓膶＜覕?shù)量，同時對專家的分類進(jìn)一步細(xì)化，使專家的管理更加科學(xué)規(guī)范；完善政府采購信息公開體系。制定政府采購信息的公開管理規(guī)定，規(guī)范信息發(fā)布的格式、內(nèi)容、方式，明確信息公布的時間與媒體等，同時對采購人和政府采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)布的采購信息加強(qiáng)監(jiān)督檢查，提高透明度。
    張美文最后對記者強(qiáng)調(diào)道：“《辦法》在實施過程中，我省各級財政部門將在執(zhí)法過程中注重理解精髓、秉持宗旨、科學(xué)執(zhí)法、嚴(yán)肅執(zhí)法，促進(jìn)海南省政府采購工作真正地邁上新臺階。”

【記者手記】借風(fēng)起航
■ 文  吳敏
     有專家說，海南省《辦法》的出臺與實施，為海南省政府采購地方性法規(guī)的立法工作畫上了一個圓滿的句號；也有專家說，《辦法》的出臺與實施，是海南省政府采購工作面臨的一次新的機(jī)遇，海南省的政府采購工作將借《辦法》出臺的東風(fēng)，再次起航，全面發(fā)展。
    可以說，《辦法》是高級別的地方性法規(guī)，其出臺意味著海南省政府采購工作有了更明確的方向和依據(jù)；《辦法》也為海南省政府采購工作確定了明細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，有了這把“尺子”，將能更好地判定政府采購過程中一些模棱兩可的事件；《辦法》的出臺圓了海南省各級政府采購工作者的心愿——在有關(guān)法律制度有待完善的大環(huán)境中，要解決實踐中所遇到的難題，《辦法》的出臺具有重要的意義。
    因此，海南省此次出臺的《辦法》被賦予了更多的期望和責(zé)任，說它的出臺意味著海南省政府采購事業(yè)面臨著的新起點，這句話并不夸大其辭。
    但是，依據(jù)有了，標(biāo)準(zhǔn)明了，更需要的是海南省各級政府采購監(jiān)管部門和執(zhí)行機(jī)構(gòu)在監(jiān)督和執(zhí)行過程中對《辦法》的不走樣、不偏離。正如海南省財政廳副廳長張美文所說：“《辦法》在實施過程中，各級財政部門在執(zhí)法過程中要理解精髓、秉持宗旨、科學(xué)執(zhí)法、嚴(yán)肅執(zhí)法，促進(jìn)海南省政府采購工作再上新臺階。”
    我們衷心地希望，在制度逐步完備的基礎(chǔ)上，海南的政府采購工作乘著《辦法》實施的東風(fēng)，揚(yáng)帆啟航，一日千里。 

【專家點評】
中央財經(jīng)大學(xué)徐煥東教授：重在解決實際問題
■ 本報記者  吳敏
     《海南省實施<中華人民共和國政府采購法>辦法》（以下簡稱《辦法》）作為全國第2部政府采購方面的地方性的法規(guī)，具有很多特點和亮點。中央財經(jīng)大學(xué)徐煥東教授認(rèn)為，該《辦法》的實施為解決現(xiàn)在海南省政府采購領(lǐng)域中一些實際問題提供了依據(jù)，預(yù)示著海南省的政府采購事業(yè)面臨新的機(jī)遇。
細(xì)化法律條款
      徐煥東認(rèn)為，由于《政府采購法》的實施條例遲遲沒有出臺，而原法的規(guī)定又很框架化，海南此次出臺的《辦法》針對一些較為框架性的條款進(jìn)行了細(xì)化。
      徐煥東進(jìn)行詳細(xì)解釋：《辦法》細(xì)化了資金管理和支付?！掇k法》第2條明確了財政性資金的范疇，其中具有突破性意義的是，包含了納入財政管理的其他資金，以財政性資金作為還款來源的借貸資金，以國有資產(chǎn)作擔(dān)保的借貸資金，全都納入政府采購的管理。采購人應(yīng)當(dāng)按照合同約定及時提出資金支付申請。
      關(guān)于集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)，《辦法》比原法有了更進(jìn)一步的規(guī)定，明確指出了“不得縮小集中采購目錄范圍”?！掇k法》第5條規(guī)定，本省政府集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)，屬于省級預(yù)算的，省人民政府可以授權(quán)省財政部門確定并公布；屬于市、縣級預(yù)算的，由市、縣（區(qū)）、自治縣人民政府參照省級集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)確定并公布，但不得縮小集中采購目錄范圍。徐煥東認(rèn)為，“不得縮小集中采購目錄范圍”的規(guī)定非常必要。如果缺乏這樣的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，就容易產(chǎn)生隨意性。
      《辦法》對預(yù)算的編制和審批，有了更明確的規(guī)定。 第13條規(guī)定，在編制年度部門財政預(yù)算時，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算中列出年度政府采購的項目及資金。年中追加預(yù)算中含有政府采購項目的，也應(yīng)當(dāng)列出政府采購的項目和資金，按預(yù)算管理程序報批。
     關(guān)于資金支付問題一直困擾著許多地方，《辦法》對支付時間以及采購人超期支付的責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定。第31條規(guī)定，  采購人應(yīng)當(dāng)按照合同約定及時提出資金支付申請。同級財政部門國庫支付機(jī)構(gòu)收到采購人的資金支付申請，經(jīng)審核無誤的，在3日內(nèi)直接將資金支付給供應(yīng)商。未實行會計集中核算的采購人，由采購人在合同約定的付款期限內(nèi)將采購資金支付給供應(yīng)商。
解決實踐問題
徐煥東提出，對采購實踐中遇到的價格等問題，《辦法》有了詳細(xì)的規(guī)定：
     建立作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化和價格監(jiān)測制度這兩項制度在實際采購過程中非常重要?！掇k法》要求財政部門及時、準(zhǔn)確、全面地收集和掌握政府采購價格變動情況，認(rèn)真、及時地進(jìn)行加工、整理分析，快速地進(jìn)行信息傳遞，促使供應(yīng)商的合理報價，防止政府采購出現(xiàn)“質(zhì)量差、價格高”等不良行為。
     《辦法》提出采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間合理化競爭，以及協(xié)議供貨價格與分散采購價格之間的競爭。如第10條規(guī)定，實行集中采購和分散采購相結(jié)合。第3款、第4款也都有相關(guān)規(guī)定。
     《辦法》還規(guī)定了采購人發(fā)現(xiàn)價格高等問題可以建議財政部門處理。第36條提出了采購人發(fā)現(xiàn)中標(biāo)價格高于同一地區(qū)同期同一品牌、型號市場平均價格等情況，有權(quán)建議財政部門進(jìn)行處理。

南開大學(xué)法學(xué)院何紅鋒教授：明確政采各方當(dāng)事人權(quán)責(zé)
■ 本報記者  吳敏
    南開大學(xué)法學(xué)院何紅鋒教授從法律的角度對海南省出臺的《辦法》進(jìn)行了點評。他說，《辦法》將一些規(guī)章制度以法律的形式固化下來，更加有利于制度在實踐中的落實，并且明確了政府采購各方當(dāng)事人的權(quán)利和責(zé)任，這將使大家更加清楚自己在政采活動中應(yīng)當(dāng)做什么、不應(yīng)當(dāng)做什么。
將制度法規(guī)化
    何紅鋒說：“《辦法》中新增了《政府采購法》沒有規(guī)定的許多內(nèi)容，包括制度建設(shè)等，強(qiáng)化了制度執(zhí)行的力度。”
    將政府采購電子化平臺建設(shè)提上日程?！掇k法》要求各級人民政府應(yīng)當(dāng)推廣電子化政府采購，政府采購可以全部或者部分通過電子系統(tǒng)進(jìn)行操作。同時要求省級財政部門加強(qiáng)對政府采購信息化建設(shè)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織?！掇k法》明確提出建立采購人單位采購員制度，采購人應(yīng)當(dāng)選派本單位熟悉有關(guān)法律、法規(guī)和財會知識的在編人員擔(dān)任采購員，并組織采購員參加培訓(xùn)，對采購員實行定期輪換制度。
    《辦法》規(guī)定了縣級設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)。原法中沒有規(guī)定對縣級采購設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)。此次《辦法》明確縣級以上人民政府可以根據(jù)需要設(shè)立集采機(jī)構(gòu)。
    《辦法》創(chuàng)新了對重點采購項目的管理，規(guī)定了屬于國家、省、市、縣、自治縣重點項目或者采購金額較大的項目的，采購人應(yīng)當(dāng)以公開招標(biāo)的方式確定采購代理機(jī)構(gòu)，或者在符合資質(zhì)的代理機(jī)構(gòu)中隨機(jī)抽取?！掇k法》還規(guī)定了對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和國有企業(yè)采購的管理。
明確各方職責(zé)
    何紅鋒認(rèn)為，《辦法》結(jié)合海南省在政府采購實踐中需要解決的問題，對于采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、采購人以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)等各方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)以及責(zé)任，從法律的角度進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。
    關(guān)于采購代理機(jī)構(gòu)的資格條件和從業(yè)要求，《辦法》對采購機(jī)構(gòu)從業(yè)的資質(zhì)和禁止性行為有了非常具體的規(guī)定。如第17條規(guī)定，  采購代理機(jī)構(gòu)不得有故意拖延代理、轉(zhuǎn)委托、違反規(guī)定收取代理費等行為。該條款中還特別規(guī)定了集采機(jī)構(gòu)不得拒絕政府集中采購目錄中通用類項目的采購代理。
    《辦法》更加細(xì)化了對供應(yīng)商行為規(guī)范的相關(guān)規(guī)定。第19條對供應(yīng)商參加政府采購活動的全流程進(jìn)行了規(guī)范。供應(yīng)商應(yīng)具備法律、行政法規(guī)和采購人規(guī)定的條件，不得弄虛作假騙取政府采購供應(yīng)商資格，不得提供虛假資料謀取中標(biāo)或者成交；不得賄賂采購人等；在投標(biāo)過程中，不得以惡意串通手段參與投標(biāo)；中標(biāo)或者成交后，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定與采購人簽訂采購合同，并嚴(yán)格履行合同；對政府采購活動提出質(zhì)疑或者投訴的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定提出并附送有關(guān)證據(jù)材料等。這些規(guī)定遠(yuǎn)比《政府采購法》更加詳細(xì)。
    《辦法》對政府采購監(jiān)督管理部門的職能任務(wù)、責(zé)任以及監(jiān)管的內(nèi)容等進(jìn)行了非常明確的規(guī)定。如第32條規(guī)定，財政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對采購人、集中采購機(jī)構(gòu)等各方當(dāng)事人監(jiān)督檢查，及時查處其違反政府采購法律法規(guī)的行為，建立誠信檔案。財政部門應(yīng)當(dāng)制定和完善對采購代理機(jī)構(gòu)考核的程序等，定期組織對采購代理機(jī)構(gòu)的考核。
    《辦法》明確了監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，共列舉了9大項職責(zé)，比《政府采購法》中所列舉的3項內(nèi)容要具體得多，也更具有操作性，對代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管也會因規(guī)定的詳實而更到位。如第34條規(guī)定，財政部門應(yīng)當(dāng)在本部門職責(zé)范圍內(nèi)，對采購代理機(jī)構(gòu)的政府采購活動進(jìn)行監(jiān)督檢查，包括采購任務(wù)完成情況，內(nèi)部制度建設(shè)和監(jiān)督制約機(jī)制落實情況等。