集采機構(gòu)內(nèi)控專題系列報道機構(gòu)設(shè)置篇（2）

集采機構(gòu)內(nèi)控專題系列報道機構(gòu)設(shè)置篇（2）
■本報記者吳敏
在集采機構(gòu)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置模式中，按貨物、工程和服務(wù)項目性質(zhì)不同分設(shè)不同部門的模式（簡稱“分類式模式”）是一種曾經(jīng)風光無限的“老模式”。政府采購改革初期，大部分集采機構(gòu)都實行了這種模式。然而，隨著集采機構(gòu)內(nèi)部改革的深入，這一模式不斷遭遇來自分段式模式的挑戰(zhàn)。“老模式”何去何從，成為一些集采機構(gòu)不得不思考的問題。
分類式模式“版圖”縮減
分類式模式一般是將內(nèi)部業(yè)務(wù)部門的職責范圍按項目類別進行劃分，每個業(yè)務(wù)處室負責該類項目從受理委托到項目完結(jié)的所有采購活動。如中央國家機關(guān)政府采購中心的處室分工是，采購一處主要負責IT類電子產(chǎn)品的采購，采購二處主要負責汽車、貨物以及服務(wù)的采購，采購三處主要負責工程類的采購。
在政府采購改革初期，分類式模式是許多集采機構(gòu)的不二之選。職責清晰，操作便捷、效率較高，構(gòu)成了這一模式的典型特點。
但隨著政府采購的不斷發(fā)展，圍繞集采機構(gòu)的理論研究視野日益開闊，一些集采機構(gòu)在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上進行了有針對性的改革。新疆維吾爾自治區(qū)政府采購中心、寧夏回族自治區(qū)政府采購中心、江蘇省政府采購中心等一批集采機構(gòu)都把內(nèi)部業(yè)務(wù)流程模式調(diào)整為了分段式。陜西省政府采購中心則按照項目預(yù)算歸口劃分內(nèi)部部門。
在新模式的沖擊下，分類式模式猶如“沙海明珠”月牙泉一般慢慢縮減著自己的“版圖”。
內(nèi)部制衡乏力
“老模式”為什么會被部分集采機構(gòu)“拋棄”？記者在采訪中了解到，其主要原因在于分類式模式在集采機構(gòu)內(nèi)控方面的“乏力”。
曾經(jīng)按照“老模式”進行分類的集采機構(gòu)在采購項目的操作過程中都發(fā)現(xiàn)了這種模式的不足。在這種模式下，某個部門負責的采購項目，從發(fā)布信息、編制標書，到組織招標、評標，再到合同簽訂、驗收貨物等整個采購流程基本上都是由一個人來完成。
上海金融學(xué)院財政系主任章輝認為，這種“一竿子插到底”的操作模式，有利于采購活動的專業(yè)化，也能避免不同部門之間因銜接而發(fā)生類似職責不清、采購時間過長等問題。但實行該模式需要更多的人員配備，會增加集中采購的執(zhí)行成本，同時，有可能不利于部門之間的相互制約。
在實踐中，分類式模式還有另外的不足。陜西省政府采購中心主任李健表示，該中心以前也是按照項目類別設(shè)置科室的，但是，經(jīng)辦人如果只負責貨物類的采購工作，輪崗的時候可能就無法勝任工程類或者服務(wù)類的采購工作。此外，貨物的采購量往往較大，而服務(wù)和工程類的采購量相對較少，因此也存在工作量不均的問題。
正是“老模式”的這些不足，使集采機構(gòu)萌生了轉(zhuǎn)變的念頭。
“老模式”的新趨向
集采機構(gòu)在對分類式模式改革的過程中，大體出現(xiàn)了2種選擇。一種選擇是徹底摒棄原有模式而采取新模式。而另一種選擇是對“老模式”進行改良。
以國采中心為例，2010年該中心專門設(shè)置了一個采購監(jiān)管處，監(jiān)管處的工作人員會對采購項目進行監(jiān)督，從而增強對內(nèi)部業(yè)務(wù)的監(jiān)控。
另外，吉林省政府采購中心的模式設(shè)置也具有鮮明的改良特征。該中心在按照項目類別劃分內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)的基礎(chǔ)上，在每個業(yè)務(wù)處都分別設(shè)立綜合科和采購科，綜合科負責文件編制，采購科負責組織開標評標，從而保證了相互制約。
類似的調(diào)整和改良，使各部門運轉(zhuǎn)更加優(yōu)化，彌補了內(nèi)部制衡不足的問題，讓“老模式”煥發(fā)出了新的活力。
記者在采訪過程中還發(fā)現(xiàn)了一個有趣的情況。寧夏回族自治區(qū)政府采購中心最初是按照類別來設(shè)置部門采購科室的，后來為了實現(xiàn)內(nèi)部制衡改為了分段式模式，運轉(zhuǎn)了一段時間后發(fā)現(xiàn)，分段式模式實施的效果并不理想。處于采購后一階段的項目經(jīng)辦人往往不了解前一階段的經(jīng)辦情況，需要重新去了解，既費時，又耗力，于是該中心又希望能改回原來的按照類別劃分科室的“老模式”。
江蘇省政府采購中心主任顧岳良評價說：“不能說現(xiàn)行哪種機構(gòu)設(shè)置模式一定是最合理的，因為未來的實踐肯定會產(chǎn)生更好的模式，這種模式應(yīng)該既有利于動態(tài)的風險控制又有利于更專業(yè)地進行工作。”

一家之言
分類式模式的出路在于改良
從企業(yè)管理學(xué)的視角看，分類式模式類似于事業(yè)部制結(jié)構(gòu)（也稱分部制結(jié)構(gòu)）。這種模式的最大特點是“集中政策，各自經(jīng)營”，各部門獨攬各自的業(yè)務(wù)，部門間“老死不相往來”。
實行分類式模式，從項目前期準備到中期組織招評標，再到后期履約驗收，往往由一人或部門內(nèi)的幾個人負責到底。在缺乏有效監(jiān)督的情況下，這種模式有可能會增大項目經(jīng)辦人與供應(yīng)商之間“合謀”的幾率和風險。過去，某政府采購中心發(fā)生的工作人員受賄案，就是一個例證。因為這種劣勢，分類式模式飽受質(zhì)疑，甚至被有些人“一棍子打死”，評價為完全“劣”的模式。
然而，分類式真的就“垂垂老矣”了嗎？回答這樣的問題，顯然不能過于武斷。
從理論上講，沒有絕對“好”的模式，同樣也沒有絕對“劣”的模式。就分類式模式而言，人們往往容易看到它鮮明的劣勢，卻忽略了它的閃光點，比如高效、暢通、專業(yè)。而且，對于項目較多、業(yè)務(wù)量較大、涉及采購單位較繁雜的采購機構(gòu)，采用分段式模式往往會讓集采機構(gòu)應(yīng)接不暇，這時分類式模式更能凸顯自身的適應(yīng)性。若不是如此，也就不會出現(xiàn)個別集采機構(gòu)在實行了分段式模式后又想改回分類式模式的現(xiàn)象。
相對于不斷變化的實踐，每一種模式都是“過去時”，也都可以通過自身的改良成為“現(xiàn)在時”和“未來時”。因此，分類式模式的下一站不一定非得是分段式，完全可以通過改良來補齊自己的短板。
在實踐中，有些集采機構(gòu)設(shè)立內(nèi)部獨立的監(jiān)督部門，介入采購業(yè)務(wù)流程，從而實現(xiàn)對采購活動的有效控制；有些集采機構(gòu)則在每個業(yè)務(wù)部門下再進行職責的細分，增強了制衡。這些探索證明，實現(xiàn)有效改良后的分類式模式可以揚長避短，煥發(fā)青春。（易舟）

黑龍江省政府采購中心強化標前審核標后監(jiān)督
■本報記者趙環(huán)宇通訊員徐強
黑龍江省政府采購中心（以下簡稱“中心”）的機構(gòu)設(shè)置與業(yè)務(wù)流程實行一崗雙責、集體研究、互相制約，不僅強化了內(nèi)部制衡機制，又符合規(guī)范權(quán)力運行的要求，有效推進了反腐倡廉工作。從目前的運行情況看，該模式程序合理，審批嚴格，操作規(guī)范，決策科學(xué)。
根據(jù)政府采購的業(yè)務(wù)范圍（包括貨物、工程和服務(wù)），遵循科學(xué)設(shè)定政府采購流程的原則，中心采取“總—分—總”的機構(gòu)設(shè)置，內(nèi)設(shè)六處一室，即辦公室、技術(shù)審核處、貨物采購處、工程采購處、服務(wù)采購處、藥品采購處和合同監(jiān)督處。
辦公室主要負責除政府采購業(yè)務(wù)之外的全部工作，包括政務(wù)、財務(wù)、人事、紀檢、黨務(wù)、后勤及政府采購檔案管理等項工作。
技術(shù)審核是政府采購的前端環(huán)節(jié)，負責對采購文件的審核，包括復(fù)核采購文件、發(fā)布信息、受理供應(yīng)商報名、研究與制定中心內(nèi)部業(yè)務(wù)操作程序及辦法、考核采購計劃執(zhí)行效能及開標前的同步監(jiān)督工作。
貨物采購處、工程采購處和服務(wù)采購處按照各自承擔的采購品目組織實施采購活動。
合同監(jiān)督處負責對政府采購的末端環(huán)節(jié)主要是合同的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，包括合同的履約驗收、開標后政府采購項目執(zhí)行過程的同步監(jiān)督和目標考核、處理供應(yīng)商質(zhì)疑等項工作。
藥品器械是根據(jù)國家要求，新增加的政府采購業(yè)務(wù)品種，因其招標工作量大，招標程序有其行業(yè)特殊性，因而成立專門的藥品器械處承擔此項工作。
在業(yè)務(wù)流程上，中心嚴格按照政府采購計劃辦理，各環(huán)節(jié)的核準和簽字按權(quán)限執(zhí)行，即采購預(yù)算在100萬元以下的采購項目，由處長核準簽字；采購預(yù)算在100萬元以上（含100萬元）500萬元以下的采購項目，由分管處處務(wù)會集體研究簽署意見后報分管主任審批；采購預(yù)算在500萬元以上（含500萬元）的采購項目，經(jīng)分管處處務(wù)會集體研究簽署意見并報分管主任審核后呈報主任簽批。
中心目前的這種按采購目錄分類來劃分業(yè)務(wù)范圍的做法，雖然從專業(yè)劃分上更能發(fā)揮業(yè)務(wù)優(yōu)勢，但由于各類采購項目的不均衡性，貨物類采購項目規(guī)模大、項目多，而工程和服務(wù)類采購項目規(guī)模小、項目少，致使各業(yè)務(wù)處采購業(yè)務(wù)量極不均衡。
對于這些實踐中存在的問題，中心有關(guān)負責人表示，下一步中心擬根據(jù)項目經(jīng)辦人的工作量及工作完成情況，打破各處的業(yè)務(wù)范圍，合理分配采購計劃，拓寬項目經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，為定期輪崗、培養(yǎng)和鍛煉項目經(jīng)辦人，提高招標業(yè)務(wù)技能奠定基礎(chǔ)。

鏈接
黑龍江省政府采購中心業(yè)務(wù)流程
中心主任或分管主任將采購計劃分給項目經(jīng)辦人→項目經(jīng)辦人負責編制采購文件和采購公告→處長或經(jīng)處務(wù)會研究審定采購文件→技術(shù)審核處復(fù)核業(yè)務(wù)處轉(zhuǎn)來的采購文件→分管主任審定采購文件→技術(shù)審核處將經(jīng)分管主任或主任審定的采購文件和采購公告上網(wǎng)發(fā)布→項目經(jīng)辦人組織標前答疑（現(xiàn)場踏勘）→項目經(jīng)辦人提出聘請專家的領(lǐng)域和數(shù)量按程序報采購辦→項目經(jīng)辦人做開標前的準備并組織開標、評標，確定中標（成交）結(jié)果→中標（成交）結(jié)果等招標評標的相關(guān)材料報分管主任或主任審定→技術(shù)審核處發(fā)布中標（成交）公告→項目經(jīng)辦人核對政府采購合同→合同監(jiān)督處或采購人組織合同的驗收→項目經(jīng)辦人對驗收合格的采購項目辦理資金結(jié)算→項目經(jīng)辦人按政府采購檔案目錄整理檔案并移交辦公室統(tǒng)一歸檔。

“分類式”的改良
國采中心單設(shè)監(jiān)督處室加強內(nèi)部制衡
■本報記者袁瑞娟
中央國家機關(guān)政府采購中心（以下簡稱“國采中心”）以規(guī)范政府采購行為為目的，制定集中采購操作規(guī)程，建章建制，強化內(nèi)部監(jiān)督制約，實施科學(xué)化管理，不斷推動集中采購機構(gòu)的內(nèi)控機制建設(shè)，建立起一整套的內(nèi)控模式。
單設(shè)內(nèi)部監(jiān)督處室
為進一步加強內(nèi)部制衡，實現(xiàn)采購工作的規(guī)范管理和高效運作，國采中心于2010年7月1日增設(shè)采購監(jiān)管處。目前，中心內(nèi)設(shè)辦公室、綜合業(yè)務(wù)處、采購監(jiān)管處、采購一處、采購二處、采購三處和信息服務(wù)處。
辦公室負責中心內(nèi)部的文秘、人事、安全、保密、行政事務(wù)和政府采購檔案管理；負責中心的財政資金、委托代理采購資金、投標保證金的核算和管理；負責集中采購業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)；負責宣傳工作；負責對外交流與合作的有關(guān)事宜；承擔中心黨委的日常工作；負責接受供應(yīng)商的質(zhì)疑受理工作。
綜合業(yè)務(wù)處負責擬定中央國家機關(guān)政府集中采購目錄實施方案；負責收集匯總各單位集中采購計劃；負責擬定內(nèi)部操作規(guī)程和采購文件范本；承擔質(zhì)疑事項的處理、采購信息統(tǒng)計分析和報告工作；承擔政府采購相關(guān)政策理論問題的調(diào)查研究。
采購一處負責信息產(chǎn)品的集中采購工作，主要包括計算機、服務(wù)器、掃描儀、投影儀、攝影攝像器材、程控交換機、打印機、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、復(fù)印機、傳真機、印刷設(shè)備、計算機通用軟件、計算機信息系統(tǒng)工程等。
采購二處負責辦公用品和辦公設(shè)備的集中采購工作，主要包括汽車、單體空調(diào)、辦公家具、變配電設(shè)備等；負責服務(wù)項目的集中采購和日常管理工作，主要包括汽車維修、汽車加油、汽車保險、印刷、會議服務(wù)等。
采購三處負責房屋修繕、裝修等工程項目的集中采購工作；負責電梯、鍋爐、中央空調(diào)、建筑材料等工程相關(guān)配套設(shè)施、設(shè)備的集中采購工作。
信息服務(wù)處負責對采購中心業(yè)務(wù)需求進行調(diào)查、分析，提出信息化建設(shè)實施方案并組織實施；負責政府集中采購信息管理系統(tǒng)的維護；負責政府集中采購信息管理系統(tǒng)的技術(shù)支持和系統(tǒng)用戶的培訓(xùn)、服務(wù)工作；負責政府集中采購統(tǒng)計分析和信息發(fā)布工作,負責政府采購中心網(wǎng)站的建設(shè)、管理、信息更新與日常維護工作；負責為集中采購供需雙方提供網(wǎng)上采購服務(wù)等。
“采購監(jiān)管處主要負責采購文件及評審結(jié)果的復(fù)核，采購信息的發(fā)布，評審專家的抽取和評價，采購人庫、供應(yīng)商庫和商品信息庫的管理等。同時，為配合業(yè)務(wù)處做好采購工作，采購監(jiān)管處還參與對協(xié)議供貨、定點采購和網(wǎng)上競價項目的評估與審核。這些工作對采購監(jiān)管處的綜合要求高，對我們來說也是個新挑戰(zhàn)。”國采中心采購監(jiān)管處有關(guān)負責人深有感觸地表示。
加強內(nèi)部制度規(guī)范
國采中心一直注重加強內(nèi)部的制度建設(shè)，不斷總結(jié)采購工作的實踐經(jīng)驗，根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要及時修改和完善已有的規(guī)章制度。通過制度化和技術(shù)化手段，統(tǒng)一信息公告文本、建立評審機制與內(nèi)部監(jiān)督機制等，保證依法開展采購活動。
一是進一步完善了內(nèi)部管理制度，制定和修訂了《中央國家機關(guān)政府集中采購工作規(guī)程》、《關(guān)于進一步加強保密工作的通知》、《關(guān)于進一步明確業(yè)務(wù)接待室工作流程的通知》、《中央國家機關(guān)政府集中采購網(wǎng)上競價操作規(guī)程》等制度辦法。進一步堅持并完善了項目委托統(tǒng)一受理、采購項目分級審批、采購項目市場調(diào)查、采購需求公開征求供應(yīng)商意見、采購文件集體討論、采購文件復(fù)核、項目論證和廢標情況報告等制度。
二是完成了各類采購文件范本制定的基礎(chǔ)性工作，制定了《信息公告范本》和《工程類招標公告范本》，擬定了《網(wǎng)上競價信息公告范本》，起草了《中央國家機關(guān)政府集中采購委托代理協(xié)議》，發(fā)布了多期《采購業(yè)務(wù)指南》。
三是初步建立實施了目標管理責任制，對各處室和所有工作人員的工作情況進行績效評估。在目標管理中融入了全面質(zhì)量管理的理念，從廉政、管理、效益、效率、服務(wù)和工作6個方面提出了具體的工作質(zhì)量要求和目標，增強了目標管理的可執(zhí)行性。

吉林省政府采購中心堅持“小循環(huán)”保證“四分離”
■本報記者趙環(huán)宇通訊員李國慶
吉林省政府采購中心（以下簡稱“中心”）在機構(gòu)設(shè)置與業(yè)務(wù)流程上盡管秉承了大多數(shù)集采機構(gòu)采取的按目錄設(shè)置機構(gòu)的做法，但其采取的“小循環(huán)”模式使集采機構(gòu)內(nèi)控效果更加顯著。
中心現(xiàn)設(shè)有貨物采購處、工程采購處、服務(wù)采購處、信息處及辦公室。辦公室負責日常事務(wù)性工作，信息處負責中心信息化建設(shè)、專家和監(jiān)督員抽取、供應(yīng)商庫建設(shè)和管理。采購活動的授權(quán)、簽發(fā)、執(zhí)行和記錄在網(wǎng)上和紙面上同時進行，同時存檔。
中心目前采取所謂的“小循環(huán)”工作機制，即3個業(yè)務(wù)處都分別設(shè)立綜合科和采購科，綜合科負責文件編制，采購科負責組織開標評標。這一機制保證了中心堅持內(nèi)部相互制約的制度，即4個分離原則：一是實行業(yè)務(wù)交叉原則。各業(yè)務(wù)處和人員經(jīng)辦采購業(yè)務(wù)類別不固定、前后采購任務(wù)交叉分派。二是實行職能分離原則。中心處級以上領(lǐng)導(dǎo)與具體評標組織工作分離，組織評標人員與編制標書、參與抽取評標專家、合同審核人員職責分離。三是采購中心與評標委員會分離。四是中心與合同履行和驗收工作分離，形成相互制約的工作機制。
這種機制有效地防止了工作分配上的苦樂不均，實現(xiàn)了內(nèi)部監(jiān)督和制約。存在的問題是，因為人員對政策的掌握理解不同，在執(zhí)行制度的過程中，有時存在標準不一致的現(xiàn)象。中心將制定更加嚴格的、可操作性強的規(guī)章制度，加強人員的培訓(xùn)，做到標準一致，方法一致。
中心在業(yè)務(wù)上實行分管主任分工負責制。各處室之間互相獨立、互不干擾。綜合科負責接收從辦公室秘書科下達的采購任務(wù)，聯(lián)系采購人制作采購文件，經(jīng)采購人審核會簽后發(fā)布。采購科接收采購文件后組織標前準備、組織開評標，擬定合同。履約驗收和資金支付由采購人負責辦理。