集采機構內控專題系列報道-投標保證金管理篇

編者按：風險總樂于與“錢”相伴。在實踐中，旨在約束供應商行為的投標保證金在集采機構面前卻成了一塊“燙手的山芋”。集采機構如何防范投標保證金的風險？本期集采機構內控專題系列報道關注投標保證金管理問題。

投標保證金管理的“雷區(qū)”

■本報記者田冬梅

在政府采購招投標中，投標保證金條款是對供應商參與政府采購的一項資格要求，供應商的投標文件如果沒有對采購文件中的投標保證金條款進行響應，會導致投標無效。

“投標保證金在政府采購活動中的作用之一，就是以投標人所交納的貨幣或投標人商業(yè)信譽為擔保，確保其在政府采購活動中遵守相應的法律、法規(guī)及相關政策。一旦投標人在政府采購過程中違反相關程序及存在不誠信事實，所交納的投標保證金將不予退還。”內蒙古自治區(qū)政府采購中心相關負責人表示，這種對投標保證金的處理方式，實質上是對投標人因其在政府采購活動中違反政府采購程序的一種帶有懲罰性的經濟制裁。然而，在實際操作過程中，卻因為相關程序不順暢、法規(guī)不健全等，很難真正發(fā)揮出其應有的效力和約束力。

交納與返還中的“雷區(qū)”

“投標保證金可以采用現金支票、銀行匯票、銀行保函等形式交納。”《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第18號令）對投標保證金的交納形式做出了如是規(guī)定。

“投標保證金的交納對集采機構而言不僅是工作量上的增加，更是潛在風險多發(fā)的‘雷區(qū)’。”內蒙古自治區(qū)政府采購中心相關負責人向記者分析了每種收取方式存在的不同風險：現金是經濟交往中常用的交易方式，但是作為投標保證金的遞交形式有很多弊端。如對點鈔人員及驗鈔機提出更為嚴格的要求，謹防假幣風險，而且也在很大程度上影響招投標的進展速度等；支票相比于現金現場風險較小，但是返還過程比較繁瑣，一旦過期或者是沒有能夠及時返還，審計風險將大大增加。

“鑒于此，我們中心一般只接受銀行電匯、支票倒存和現金入賬。”內蒙古自治區(qū)政府采購中心該負責人強調道。記者在翻閱內蒙古自治區(qū)政府采購中心的幾份招標文件中，都看到了這樣的表述：保證金須以銀行電匯（異地企業(yè)）或支票倒存（本地企業(yè)）的形式交付、投標人須以銀行電匯或現金入賬的形式交付，本市供應商可憑投標保證金卡投標，如投標保證金卡不足本次招標要求的金額，需另外補齊。該負責人認為：“采用這些方式也在一定程度上方便了投標人。”

接受記者采訪的其他部分采購中心相關人士也表示，對于投標保證金的收取一般多以銀行電匯、現金入賬等方式收取。然而，在部分地市一級仍然存在以現金為主的現象。“每年，我們都會接受審計廳的審計，從招標程序、中心收支等全方位的審計。”寧夏回族自治區(qū)政府采購中心相關人士告訴記者，政府采購中心面臨的審計壓力也是很大的。因此，要把費用收取和返還方面的風險盡量減到最小。

沒收保證金的尷尬

“投標保證金實際上是對投標人違背誠實信用原則的一種懲罰。”某地政府采購中心一位不愿透露姓名的人士表示，能夠對投標人的投標行為產生約束作用是投標保證金最基本的功能。彌補招標人的損失、督促招標人盡快定標、從一個側面反映和考察投標人的實力等也是投標保證金的延伸功能。然而，現實的執(zhí)行情況卻讓投標保證金難以被沒收。

據該負責人介紹，招標文件中規(guī)定不予退還的投標保證金究竟是該歸采購人、采購代理機構，還是歸于國庫，在財政部第18號令中并沒有明確的規(guī)定。而實踐中對這筆款項的歸屬，集采機構的做法也不盡相同。同時，由于集采機構是非營利事業(yè)法人，很多地方的賬戶在財政主管部門的監(jiān)督下實行收支兩條線，沒有開立專用的保證金專戶。

“沒有財政專戶，沒收后的投標保證金反倒成為一種負擔。”在采訪中，部分采購中心的人士向記者表示，由于沒有財政專戶，沒收后的保證金成為“燙手的山芋”，不知道該放到哪里。而如果嘗試取消投標保證金，對投標人又沒有了制裁的措施。這種狀況讓部分地區(qū)的政府采購中心陷入兩難的境地，同時也導致投標保證金流于形式，很難真正發(fā)揮其應有的效力和約束力。

亟待法律突圍

內蒙古自治區(qū)政府采購中心相關負責人認為，對于投標保證金的管理，應該從國家層面實現源頭上的治理與規(guī)范。

“目前，投標保證金停留于規(guī)章這一法律效力層面上的文件，由于描述得過于模糊，缺乏執(zhí)行效力，同時也顯得投標保證金的法理深度不夠厚重，無法可依。”該負責人進一步強調道，國家層面應該從規(guī)范采購程序、約束采購行為的角度出發(fā)，盡快對投標保證金提交的程序、數額、時限、支付及返還方式、接收人、管理人、相關責任追究等方面進行法律規(guī)范，增強投標保證金的法律效力，讓招標人和投標人都有法可依，有據可憑，有章可循，使投標保證金的管理走上法制化、規(guī)范化的軌道。

此外，業(yè)內相關專家也表示，《政府采購法》中并沒有關于投標保證金的相關規(guī)定，只是在財政部第18號令和國家7部委30號令《工程建設項目施工招標投標辦法》中做了簡要規(guī)定。同時由于目前我國政府采購制度正處于一個建設和完善的階段，所以關于政府投標保證金的管理問題，要逐步從法律和法規(guī)上進行完善和規(guī)范，國家層面的法律應該對投標保證金做出相關規(guī)定，增強保證金的法律效力。

記者觀察

如何提高投標保證金的“含金量”

■本報記者田冬梅

投標保證金在政府采購活動中的“含金量”不可低估，不少政府采購從業(yè)人人員認為，投標保證金對于督促投標人依法依規(guī)參與政府采購活動具有比較好的實際效果。然而，在政府采購的實際操作中，投標保證金卻又成為政府采購執(zhí)行機構的“麻煩事兒”：提交方式復雜多樣，交納、退還保證金手續(xù)麻煩，沒收后的歸屬也不盡相同。

在這種情況下，不少地方開始探索對于投標保證金的多元化管理。比如，以內蒙古自治區(qū)政府采購中心為代表的集采機構探索實行了投標保證金卡制度，在一定時期內，拿到保證金卡的供應商在每次開標前向政府采購中心出示就能完成保證金交納手續(xù)。安徽省合肥市則嘗試實行誠信保證金制度，即對具備一定資質條件的供應商在經申請并獲批準后向政府采購中心繳納的一定數額的保證金，作為其在確定的有效期限和核定的限額內參與各種方式政府采購項目招投標活動的投標保證金。

盡管這些舉措在方便供應商的同時，也提升了集采機構的執(zhí)行效率，并有效實現了風險的規(guī)避，但是筆者認為，投標保證金的規(guī)范化管理重在治本、治源。

當前針對投標保證金的法規(guī)比較籠統(tǒng)，部門規(guī)章位階較低，因此需要從國家層面進一步完善相關法律法規(guī)，從規(guī)范方法步驟、明確責任范圍、統(tǒng)一操作模式的角度出發(fā)，對投標保證金交納方式、標準、監(jiān)管、罰沒等方面做出明確細化的規(guī)定，從制度上對投標保證金管理進行約束。唯有如此，才能從根本上提高投標保證金的“含金量”。

鏈接

各地投標保證金管理的有關做法

內蒙古自治區(qū)政府采購中心

交納方式：（一）本市供應商可在一個年度內，一次性自愿交納投標保證金人民幣1萬元即可辦理投標保證金卡，如保證金金額在1萬元內（含1萬元），在每次開標前向政府采購中心出示，不需再交納投標保證金；如要求提交的保證金金額超過1萬元時，則在出示保證金卡同時，補交差額。（二）外地企業(yè)或本市未辦理投標保證金卡的供應商，須在開標前按照招標文件要求的金額以銀行電匯或支票倒存的形式足額向政府采購中心賬戶匯存入投標保證金，不直接接受以存折、銀行卡、銀行保函、支票、現金等形式交納的投標保證金。

投標保證金的退還：投標保證金卡的有效期暫定為1年，到期作廢或重新申辦；以銀行電匯形式交納投標保證金的，在確認所交保證金款項已進入政府采購中心賬戶的情況下，中標人在中標通知書發(fā)出和政府采購合同簽訂后,落標方在公告期結束無疑義后，憑投標保證金收據和有效匯款信息5日內無息退還。

黑龍江省政府采購中心

收取程序：對經常參與政府采購招投標、具有良好信譽記錄的供應商，采購中心采取與其簽訂協議方式，每年只收取1次投標保證金，即：凡是年度內經常參與省政府采購中心招投標的供應商，于年初一次性交納2萬元作為投標保證金。年內參與政府采購招投標活動時，不再另行收取投標保證金，年度終了對賬后統(tǒng)一清退。不經常參與政府采購招投標的供應商，在參與具體項目的投標時，應按投標報價的1%交納投標保證金。

清退程序：采用一次性交繳投標保證金的供應商，如果在年度中要求清退投標保證金，供應商持本單位開據的申請和往來收據可以向采購中心提出申請，采購中心審核后辦理退款手續(xù)。采用一次一交繳投標保證金的供應商如果未中標（成交），在接到落標通知５個工作日后持本單位開據的往來收據到采購中心財務辦理退款手續(xù)。投標保證金退還時一律不計付利息。

河北省省級政府采購中心

收取辦法：在購買采購文件時，一次性提交1萬元。凡遞交了投標保證金的政府采購供應商，在參加所有河北省省級政府采購中心組織的政府采購活動時，不再另行提交投標保證金。投標保證金的提交可以是轉賬方式，也可以是現金方式，但以現金方式交納須按要求存入指定開戶行和賬戶。

投標保證金的管理：所有政府采購供應商遞交的投標保證金納入專戶進行統(tǒng)一管理，作為本公司在省級政府采購中心的長期投標保證金。投標結束后，供應商也可隨時申請退還投標保證金，經核實無誤后，省級政府采購中心將在5個工作日內無息退還。再參加政府采購活動時，則需另行交納同等金額的投標保證金。