集采目錄優(yōu)化路徑·集采視角

集采目錄優(yōu)化路徑·集采視角

編者按：財(cái)政部擬于近期啟動新一期中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)的制訂工作，目前正在廣泛征求意見。在由本報(bào)和國采中心聯(lián)合舉辦的“科學(xué)制訂集采目錄座談會”上，與會者積極建言獻(xiàn)策。本期特刊登相關(guān)內(nèi)容，以饗讀者。

促進(jìn)集采目錄制訂科學(xué)化

·核心觀點(diǎn)·

■ 中共中央直屬機(jī)關(guān)采購中心主任 楊芳珍

總體來看，中直采購中心的采購規(guī)模，涉密項(xiàng)目、目錄外項(xiàng)目、目錄內(nèi)項(xiàng)目差不多各占1/3。目前，公開招標(biāo)項(xiàng)目正在不斷完善“全流程”管理。

■ 中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心主任 王力達(dá)

集采目錄應(yīng)與政府采購發(fā)展的方向相適應(yīng)，不僅要起到規(guī)范集采機(jī)構(gòu)、采購單位行為的作用，更要促進(jìn)國家政策功能的充分發(fā)揮，起到引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展，服務(wù)于國家宏觀戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新。

■ 北京市政府采購中心主任 高曉東

政府采購目錄制訂工作應(yīng)與財(cái)政預(yù)算管理相結(jié)合。同時，適當(dāng)提高公開招標(biāo)門檻，更有助于發(fā)揮集中采購的規(guī)模優(yōu)勢。

科學(xué)制訂政府采購目錄應(yīng)做好三項(xiàng)工作

■ 孫昭倫

政府采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)是采購單位編制年度預(yù)算的重要依據(jù)，也是集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行年度采購業(yè)務(wù)活動的主要依據(jù)。科學(xué)、準(zhǔn)確、完整地制訂政府采購目錄不僅有利于規(guī)范集采機(jī)構(gòu)行為，提高采購執(zhí)行能力，更重要的作用是能為采購單位科學(xué)有效地編制年度預(yù)算提供服務(wù)，從而提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確率。

上海市政府采購目錄現(xiàn)狀

上海市集中采購目錄通常一年編制一次，在每年8月發(fā)布，目的是為預(yù)算單位編制下一年度預(yù)算工作提供參考依據(jù)。目錄規(guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)為貨物類50萬元及以上、服務(wù)類100萬元及以上、工程類200萬元及以上。從《上海市2014年政府采購集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)》來看，目錄呈現(xiàn)出兩個方面的特點(diǎn)：一是將通過電子集市采購的產(chǎn)品用特別符號標(biāo)注（★或▲）。帶★項(xiàng)目要按照《上海市政府采購協(xié)議采購網(wǎng)上供貨管理辦法》實(shí)行協(xié)議采購網(wǎng)上供貨，從上海政府采購網(wǎng)電子集市通過議價、反拍、團(tuán)購方式競價采購；采購集中采購目錄帶▲的項(xiàng)目，實(shí)行定點(diǎn)采購，從上海政府采購網(wǎng)電子集市直購。二是列入強(qiáng)制采購節(jié)能產(chǎn)品的品目，在目錄中均用特殊符號標(biāo)出。

體現(xiàn)三個“基本功能”

盡管中央和各級地方財(cái)政部門根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制訂各自的政府采購目錄，然而從總體來講，制訂政府采購目錄應(yīng)體現(xiàn)三個“基本功能”。

第一，政府采購目錄必須具備指導(dǎo)編制年度政府采購預(yù)算的功能。指導(dǎo)預(yù)算編制是政府采購目錄的根本功能，切忌目錄與預(yù)算編制脫軌。只有編制好目錄，才能保證政府采購預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

第二，政府采購目錄要具備落實(shí)年度財(cái)政和國家政策功能的功能。從目前的實(shí)際情況來看，政府采購目錄的編制與財(cái)稅政策、國家政策功能以及年度政府采購工作要點(diǎn)要求不相吻合的現(xiàn)象還比較明顯，甚至相互間發(fā)生沖突，亟須引起有關(guān)方面的高度重視。

第三，政府采購目錄應(yīng)具備規(guī)范預(yù)算單位和集采機(jī)構(gòu)執(zhí)行年度政府采購行為的功能。不僅集采機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格執(zhí)行目錄規(guī)定，預(yù)算單位(采購人)也必須依據(jù)政府采購目錄規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行采購。所以，政府采購目錄應(yīng)該起到既規(guī)范預(yù)算單位又規(guī)范集采機(jī)構(gòu)政府采購行為的雙重作用。

突出三個“基本層次”

所謂政府采購目錄的“基本層次”，不是按行政區(qū)劃所劃分的目錄的行政級別，而是指目錄本身依法體現(xiàn)的層次性，即集中采購目錄、分散采購目錄和公共服務(wù)采購目錄。

《政府采購實(shí)施條例（征求意見稿）》中提到了目錄的兩個層面，一是集中采購目錄，二是分散采購目錄。然而，實(shí)際情況是地方經(jīng)常將集中采購目錄和分散采購目錄混淆，二者的界限不清，只強(qiáng)調(diào)限額之間的區(qū)分。這不符合《條例》的要求，而且在執(zhí)行中也缺乏層次指導(dǎo)性。預(yù)算單位不明確該如何做分散采購，哪些應(yīng)該由其自行采購；集采機(jī)構(gòu)也不知道該如何操作。明確集中和分散的邊界應(yīng)該是政府采購目錄最基本的作用。當(dāng)前，在大力推動政府購買服務(wù)發(fā)展的新形勢下，將公共服務(wù)采購的項(xiàng)目納入政府采購目錄內(nèi)尤為緊迫。需要明確的是公共服務(wù)采購與目錄內(nèi)的服務(wù)類項(xiàng)目采購是兩個概念，但二者都使用財(cái)政性資金，因此，公共服務(wù)采購項(xiàng)目不應(yīng)該游離于政府采購目錄之外。

財(cái)政部門作為編制政府采購目錄的主管部門，應(yīng)該牽頭做好相關(guān)統(tǒng)籌工作，確保政府采購目錄的完整和層次分明。

統(tǒng)籌三個“相互銜接”

首先，政府采購目錄編制要與節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單相銜接。比如，上海的集采目錄基本都是當(dāng)年的8月左右發(fā)布，但是以上兩個清單是下一年度的1月出一次，8月出一次，由此經(jīng)常會造成一定程度的沖突，在具體操作執(zhí)行中往往還得做相應(yīng)的修改。所以，應(yīng)該考慮將目錄和兩個清單出臺與發(fā)布時間進(jìn)行有效銜接，克服預(yù)算單位、集采機(jī)構(gòu)執(zhí)行目錄的多變性矛盾。

其次，政府采購目錄的編制應(yīng)與年度國家政策相銜接。比如“三公”經(jīng)費(fèi)管理、公務(wù)用車改革、辦公用房管理、合同能源管理、政務(wù)信息安全等深化改革轉(zhuǎn)型中預(yù)算單位新增需求，應(yīng)該及時在年度目錄品目中配套體現(xiàn)，以有效地保證各項(xiàng)改革有序推進(jìn)。

最后，政府購買服務(wù)目錄應(yīng)納入政府采購目錄。目前，各地都積極制訂購買服務(wù)目錄，然而，政府購買服務(wù)也使用財(cái)政性資金，應(yīng)依據(jù)財(cái)政資金管理和政府采購管理要求將其與政府采購目錄和集采目錄進(jìn)行歸集，這樣無論是預(yù)算單位還是集采機(jī)構(gòu)都便于執(zhí)行。如果分列目錄，很可能會造成目錄與執(zhí)行主體的錯位或異化，不利于財(cái)政預(yù)算支出管理和政府采購統(tǒng)計(jì)分析的規(guī)范性、準(zhǔn)確性。

（作者單位：上海市政府采購中心）

根據(jù)國情科學(xué)設(shè)置集采目錄

■ 程慶柏

政府集中采購目錄，作為監(jiān)管層面的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)，應(yīng)該做到有章可循、有據(jù)可依。其范圍的大小、多少、寬窄，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際需要來制訂。少有少的科學(xué)，多有多的好處。個人認(rèn)為，目錄制訂主要應(yīng)該考慮其三個特殊性質(zhì)。

政治性

政治性是集采目錄設(shè)置的重要標(biāo)準(zhǔn)。一是要有利于防止腐敗。實(shí)行政府采購是預(yù)防腐敗的重要措施之一，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，商品資源極大豐富，買賣雙方供大于求，形成了買方市場，如果不將商品品目合理納入目錄范圍并加以規(guī)范，市場就會產(chǎn)生一些“亂象”，比如“吃回扣”、公飽私囊等。因此，必須從講政治的高度，合理設(shè)置采購目錄，防止腐敗，營造出風(fēng)清氣正的經(jīng)濟(jì)社會氛圍。二是便于與世界接軌。眾所周知，我國在加入世貿(mào)組織時，就承諾過要加入《政府采購協(xié)議》，因此，加入GPA既是我國深化改革開放的必然選擇，也是應(yīng)對政府采購國際化趨勢的需要。目前，我國政府采購GPA談判已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵期，在設(shè)置采購目錄時，應(yīng)充分考慮GPA談判的需要和與世界接軌的要求，在采購目錄范圍和標(biāo)準(zhǔn)等方面與其對接。三是要有利于支持國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)。比如政府采購可以對國家的民族工業(yè)、朝陽產(chǎn)業(yè)和中小微企業(yè)起到支持作用，最終可以將潛在的公共需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的市場需求，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)結(jié)合我國國情，加強(qiáng)對集采目錄的研究，不斷促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)。

科學(xué)性

科學(xué)性是集采目錄的基本要求。一是要有利于引領(lǐng)政府采購向更加健康的方向發(fā)展。科學(xué)設(shè)置采購目錄，是確定采購需求和采購預(yù)算的基礎(chǔ)和依據(jù)，對全面掌握采購情況，研究采購發(fā)展趨勢等方面具有重要意義，有利于節(jié)約財(cái)政資金，實(shí)現(xiàn)政府采購經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等。比如，在推進(jìn)批量采購上，可以考慮將更多通用類項(xiàng)目納入批量集中采購目錄。合理的目錄設(shè)置能夠引領(lǐng)政府采購事業(yè)向更加健康的方向發(fā)展。二是要便于按照現(xiàn)有采購方式進(jìn)行操作。制訂的集采目錄要有可操作性，比如，如果將過于偏僻、瑣碎的品目納入集采目錄，則該類品目會因需求量小而無法形成集中采購的規(guī)模優(yōu)勢，在具體操作時，也不便于選擇適用的采購方式，不但不能節(jié)約財(cái)政資金，反而可能降低采購效率。因此在制訂目錄時，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，充分考慮集采目錄與采購方式、程序之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)目錄制訂的科學(xué)、合理、可操作。

管理性

管理性是集采目錄的基本手段。一是要有利于規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序。科學(xué)制訂目錄，應(yīng)充分考慮其作為集中采購業(yè)務(wù)活動的依據(jù)所發(fā)揮的作用，合理設(shè)置目錄范圍及采購限額，規(guī)范采購標(biāo)準(zhǔn)，防止采購的隨意性，引導(dǎo)建立良好的市場經(jīng)濟(jì)秩序。通過科學(xué)地制訂目錄來規(guī)范市場行為，最大限度地促進(jìn)市場的公平競爭，引導(dǎo)市場形成良性競爭秩序，實(shí)現(xiàn)資源有效合理配置。二是要有助于實(shí)現(xiàn)“應(yīng)采盡采”的要求。凡是使用財(cái)政性資金的項(xiàng)目，都應(yīng)該納入政府采購的范圍。為實(shí)現(xiàn)這一法律要求，就需要通過科學(xué)制訂集采目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大政府集中采購項(xiàng)目的實(shí)施范圍，比如，可以將政府投資的各類工程項(xiàng)目納入政府采購管理范圍，尤其是關(guān)系到群眾切身利益的公共采購項(xiàng)目；并且逐步擴(kuò)大服務(wù)類項(xiàng)目的集中采購范圍。另外，上級專項(xiàng)補(bǔ)助的項(xiàng)目、年中追加預(yù)算的項(xiàng)目也可以逐步納入目錄中?？傊?，科學(xué)制訂集采目錄需要在實(shí)踐中不斷完善。（作者單位：全國人大機(jī)關(guān)采購中心）

（本版攝影/余波）