優(yōu)化政府采購(gòu)效率的可選途徑

優(yōu)化政府采購(gòu)效率的可選途徑

——關(guān)于提高政府采購(gòu)效率的再思考（下）

■ 林日清

如何平衡規(guī)范與效率，是世界各國(guó)政府采購(gòu)發(fā)展面對(duì)的共性問(wèn)題。在西方200多年的政府采購(gòu)發(fā)展歷程中，以美國(guó)為代表的國(guó)家順應(yīng)不同歷史階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共管理改革需要，對(duì)政府采購(gòu)制度模式和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了適時(shí)調(diào)整，積累了許多成熟的經(jīng)驗(yàn)。在我國(guó)10余年的政府采購(gòu)實(shí)踐中，圍繞政府采購(gòu)效率的探索也一直在持續(xù)。筆者在總結(jié)國(guó)內(nèi)外政府采購(gòu)制度模式、采購(gòu)方式、監(jiān)督管理等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)提高政府采購(gòu)效率和實(shí)施效果提出一些自己的思考。

采購(gòu)模式向半集中半分散優(yōu)化

我國(guó)未實(shí)行政府采購(gòu)制度之前，實(shí)際上實(shí)行的是分散采購(gòu)，建立政府采購(gòu)制度之后強(qiáng)調(diào)集中采購(gòu)。國(guó)際上政府采購(gòu)模式初期也是強(qiáng)調(diào)集中采購(gòu)，但在20世紀(jì)90年代后，各國(guó)政府按照對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)適度減少干預(yù)、權(quán)力逐步下放的行政理念，對(duì)政府采購(gòu)模式進(jìn)行了積極調(diào)適，即下調(diào)政府集中采購(gòu)程度，下放部分采購(gòu)權(quán)，更加突出半集中半分散采購(gòu)模式。

半集中半分散采購(gòu)模式是指將集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合、采購(gòu)權(quán)適當(dāng)集中與適當(dāng)分散相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)采購(gòu)權(quán)與使用權(quán)的適度分離,既有政府集中統(tǒng)一采購(gòu),也允許采購(gòu)單位一定范圍的自主采購(gòu)。這種模式能夠較好實(shí)現(xiàn)原則性與靈活性相結(jié)合，政府一方面通過(guò)集中采購(gòu)來(lái)達(dá)成實(shí)施政策功能、節(jié)約財(cái)政資金、預(yù)防制止腐敗等目標(biāo),另一方面又保留適當(dāng)?shù)姆稚⒉少?gòu),以滿足各使用單位的特殊需求和零星需求。我國(guó)政府采購(gòu)制度在當(dāng)前法律法規(guī)制度不盡完善、社會(huì)誠(chéng)信體系有待健全、預(yù)算管理比較粗放、監(jiān)管力量比較薄弱、集中采購(gòu)實(shí)施效果不盡如人意的現(xiàn)實(shí)背景下，也應(yīng)從強(qiáng)調(diào)集中向半集中半分散轉(zhuǎn)變，不應(yīng)過(guò)度提高集中度。應(yīng)區(qū)分采購(gòu)品類，對(duì)于通用性較強(qiáng)適合匯總集中的大宗產(chǎn)品進(jìn)行集中采購(gòu)，而對(duì)于少量小額低值易耗辦公用品則宜由各采購(gòu)單位自行分散采購(gòu)。另外，對(duì)于高校、醫(yī)院、圖書(shū)館、科技館、博物館等涉及技術(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)的特殊需要,也可由各部門分散采購(gòu)。

采購(gòu)方式向合理靈活運(yùn)用優(yōu)化

我國(guó)政府采購(gòu)法規(guī)定“公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式”，但在國(guó)際上，公開(kāi)招標(biāo)只占政府采購(gòu)的40%左右，非公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式占到一半多。美國(guó)政府采購(gòu)的主要方式曾以公開(kāi)招標(biāo)為主，但現(xiàn)在主要是競(jìng)爭(zhēng)性談判。招標(biāo)方式的時(shí)間成本高，GPA項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)的等標(biāo)期（公告期）一般不少于40天，選擇性招標(biāo)（相當(dāng)于邀請(qǐng)招標(biāo)）等標(biāo)期一般不少于25天；我國(guó)公開(kāi)招標(biāo)的公告期為20天，整個(gè)周期也要在40天左右。為提高采購(gòu)效率，應(yīng)根據(jù)政府采購(gòu)方式的規(guī)定和項(xiàng)目的特性，靈活運(yùn)用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)采購(gòu)、部門集中采購(gòu)、定點(diǎn)協(xié)議、網(wǎng)上競(jìng)價(jià)、跟單采購(gòu)等不同的政府采購(gòu)方式，做到既執(zhí)行制度，又方便采購(gòu)單位，提高政府采購(gòu)的工作效率。通過(guò)采用合理的政府采購(gòu)方式，使采購(gòu)單位購(gòu)買到價(jià)格相對(duì)較低、質(zhì)量服務(wù)相對(duì)較好、能滿足合理必要需求的貨物、工程和服務(wù)。根據(jù)《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》，對(duì)于一些技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊、專業(yè)性強(qiáng)、競(jìng)爭(zhēng)不足的項(xiàng)目以及一些通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)難以取得好的效果的項(xiàng)目，應(yīng)該采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)采購(gòu)、單一來(lái)源采購(gòu)方式，不宜強(qiáng)行要求實(shí)施公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式。

特別是對(duì)于服務(wù)類采購(gòu)項(xiàng)目，過(guò)去我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)未做特別規(guī)定，制度設(shè)計(jì)上考慮貨物的多，考慮服務(wù)的少，但實(shí)際上服務(wù)類項(xiàng)目與貨物類項(xiàng)目有許多不同點(diǎn)，不宜簡(jiǎn)單套用貨物類的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2013]96號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)[2014]37號(hào)），鑒于服務(wù)類政府采購(gòu)項(xiàng)目的特性和市場(chǎng)發(fā)育成熟完善程度，為提高效率確保效果，應(yīng)按照“方式靈活、程序簡(jiǎn)便、競(jìng)爭(zhēng)有序、結(jié)果評(píng)價(jià)”的原則，“針對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，探索與之相適應(yīng)的采購(gòu)方式、評(píng)審制度與合同類型，建立健全適應(yīng)服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)工作特點(diǎn)的新機(jī)制”；“采購(gòu)人要按照政府采購(gòu)法律制度規(guī)定，根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)需求特點(diǎn)，選擇適用采購(gòu)方式。對(duì)于采購(gòu)需求處于探索階段或不具備競(jìng)爭(zhēng)條件的第三類服務(wù)項(xiàng)目（公共設(shè)施管理服務(wù)、環(huán)境服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)等），符合政府采購(gòu)法第二十七條規(guī)定申請(qǐng)適用公開(kāi)招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的，財(cái)政部門要簡(jiǎn)化申請(qǐng)材料要求，也可以改變現(xiàn)行一事一批的管理模式，實(shí)行一攬子批復(fù)”；“采購(gòu)需求具有相對(duì)固定性、延續(xù)性且價(jià)格變化幅度小的服務(wù)項(xiàng)目，在年度預(yù)算能保障的前提下，采購(gòu)人可以簽訂不超過(guò)3年履行期限的政府采購(gòu)合同”。

采購(gòu)運(yùn)行向各方協(xié)調(diào)配合優(yōu)化

1.選擇合適的采購(gòu)代理機(jī)制。筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)代理市場(chǎng)不宜作為完全競(jìng)爭(zhēng)的一般性市場(chǎng)來(lái)看待，特別是在當(dāng)前社會(huì)誠(chéng)信體系有待完善、政府采購(gòu)監(jiān)管力量相對(duì)薄弱的背景下，財(cái)政部門應(yīng)以政府購(gòu)買服務(wù)方式擇優(yōu)選擇服務(wù)良好、廉潔自律的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，不宜全面開(kāi)放代理市場(chǎng)，避免采購(gòu)代理市場(chǎng)小、散、亂，影響政府采購(gòu)代理質(zhì)量。

2.強(qiáng)化采購(gòu)單位責(zé)任。國(guó)際上政府采購(gòu)在操作執(zhí)行上向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)變，要求采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目需求特點(diǎn)加強(qiáng)研究，提高自身業(yè)務(wù)水平。美國(guó)在采購(gòu)單位內(nèi)部實(shí)行合同官制度，歐洲國(guó)家對(duì)采購(gòu)人員也提出了相當(dāng)高的專業(yè)要求。我國(guó)政府采購(gòu)法和相關(guān)制度則對(duì)采購(gòu)專業(yè)化重視程度不夠。強(qiáng)化采購(gòu)單位責(zé)任應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是加強(qiáng)采購(gòu)管理，充實(shí)采購(gòu)力量，鑒于政府采購(gòu)的專業(yè)性，應(yīng)明確指定由一個(gè)業(yè)務(wù)部門統(tǒng)一管理政府采購(gòu)事務(wù)，選派專業(yè)合格人員，以保證采購(gòu)專業(yè)性。二是采購(gòu)單位要根據(jù)實(shí)際情況制定合理需求。三是采購(gòu)單位要根據(jù)采購(gòu)預(yù)算和采購(gòu)計(jì)劃及參數(shù)指標(biāo)，按規(guī)定的時(shí)限認(rèn)真審核確認(rèn)采購(gòu)公告和采購(gòu)文件，按時(shí)參與采購(gòu)答疑，按時(shí)簽訂采購(gòu)合同。四是采購(gòu)單位要強(qiáng)化采購(gòu)項(xiàng)目的組織驗(yàn)收管理。五是加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。六是要建立嚴(yán)密的內(nèi)控制度，根據(jù)各單位人員配備情況和采購(gòu)特點(diǎn)，對(duì)政府采購(gòu)全流程實(shí)施有效內(nèi)部監(jiān)督。

3.強(qiáng)化供應(yīng)商責(zé)任。我國(guó)政府采購(gòu)法律制度中，對(duì)于質(zhì)疑投訴處理程序有著明確的規(guī)定，未經(jīng)質(zhì)疑的事項(xiàng)投訴時(shí)采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可不受理。實(shí)際工作中，一些供應(yīng)商不了解或不遵守規(guī)定，繞開(kāi)正常的質(zhì)疑投訴程序而多頭投訴（信訪、市長(zhǎng)專線、紀(jì)檢監(jiān)察等），最終還是轉(zhuǎn)到監(jiān)管部門處理，由此浪費(fèi)時(shí)間，影響政府采購(gòu)效率。在政府采購(gòu)流程設(shè)計(jì)中，標(biāo)書(shū)、競(jìng)爭(zhēng)性談判文件等采購(gòu)文件向社會(huì)公示，就是給廣大供應(yīng)商提供一個(gè)提出修改意見(jiàn)的時(shí)間，有的供應(yīng)商不在公示期間認(rèn)真審閱采購(gòu)文件，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題也不及時(shí)提出，而是在開(kāi)標(biāo)后沒(méi)有中標(biāo)時(shí)才倒過(guò)來(lái)千方百計(jì)從采購(gòu)文件中尋找瑕疵再提出異議，影響了政府采購(gòu)正常進(jìn)程。建議在即將出臺(tái)的政府采購(gòu)法實(shí)施條例或相關(guān)規(guī)定中明確，供應(yīng)商和利益相關(guān)方應(yīng)嚴(yán)格遵守質(zhì)疑投訴相關(guān)程序規(guī)定，否則監(jiān)管部門可不受理；另外，對(duì)采購(gòu)文件內(nèi)容有異議的應(yīng)在文件公示階段最遲在開(kāi)標(biāo)前提出，逾期提出視為無(wú)效異議，監(jiān)管部門亦可不受理。

4.強(qiáng)化代理機(jī)構(gòu)責(zé)任。政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)建立一次性告知制度。代理機(jī)構(gòu)受理政府采購(gòu)業(yè)務(wù)后應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間與采購(gòu)單位經(jīng)辦人取得聯(lián)系，一次性告知采購(gòu)單位應(yīng)當(dāng)知道、應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備或應(yīng)當(dāng)注意的事項(xiàng)等。對(duì)報(bào)名參加采購(gòu)的供應(yīng)商，在報(bào)名時(shí)也應(yīng)一次性告知其參加該項(xiàng)目時(shí)應(yīng)當(dāng)注意的事項(xiàng)和要求，以減少因“低級(jí)錯(cuò)誤”導(dǎo)致政府采購(gòu)廢標(biāo)。此外，為提高效率，部分地區(qū)實(shí)行了限時(shí)辦結(jié)制。如廈門市規(guī)定，代理機(jī)構(gòu)要主動(dòng)協(xié)助采購(gòu)單位做好采購(gòu)招標(biāo)文件的編制工作，采購(gòu)招標(biāo)文件編制時(shí)限最長(zhǎng)不得超過(guò)15個(gè)工作日。從今后的發(fā)展看，應(yīng)按照2013年全國(guó)政府采購(gòu)工作會(huì)議的要求，促進(jìn)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)通用類貨物需求標(biāo)準(zhǔn)和招標(biāo)文件的研究，改進(jìn)服務(wù)，提高效率；鼓勵(lì)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)走差異化的發(fā)展道路，根據(jù)各代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，確定重點(diǎn)發(fā)展代理領(lǐng)域。

5.擴(kuò)大政府采購(gòu)專家參與。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，制定適當(dāng)?shù)膶＜覄趧?wù)報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)和吸引廣大專業(yè)人士加入政府采購(gòu)專家隊(duì)伍。根據(jù)專家數(shù)量，合理劃分專家類別，取得專業(yè)類別中專家數(shù)量與專業(yè)性的平衡。

6．完善采購(gòu)監(jiān)督管理。一是加強(qiáng)政府采購(gòu)制度宣講。二是推進(jìn)政府采購(gòu)操作規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)化。三是構(gòu)建政府采購(gòu)管理交易信息化系統(tǒng)。四是從制度上鼓勵(lì)采購(gòu)單位與供應(yīng)商在法律框架下通過(guò)協(xié)商談判解決爭(zhēng)議。

采購(gòu)文件向精細(xì)把控優(yōu)化

采購(gòu)文件包括標(biāo)書(shū)、評(píng)分辦法、采購(gòu)合同、補(bǔ)充文件等，提高采購(gòu)文件制作質(zhì)量是提高采購(gòu)效率的基礎(chǔ)。標(biāo)書(shū)要全面細(xì)致、無(wú)歧視性條款、操作性強(qiáng);評(píng)分辦法要科學(xué)合理、緊扣標(biāo)書(shū)內(nèi)容，全面反映項(xiàng)目特點(diǎn)與采購(gòu)人實(shí)際合理要求；采購(gòu)合同要與采購(gòu)文件相一致，合同的主要條款應(yīng)符合采購(gòu)文件的實(shí)質(zhì)性要求。如果采購(gòu)文件制作不規(guī)范，表述不清楚，內(nèi)容不完整，都會(huì)直接影響政府采購(gòu)效率。

尤其是在編制政府采購(gòu)招標(biāo)文件時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持公平公正原則，嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)文件范本和編制指引、聘請(qǐng)專家審核采購(gòu)文件及供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)文件質(zhì)疑反饋等制度，修改標(biāo)書(shū)中不合理的限定條款和傾向性要求，以規(guī)范采購(gòu)人采購(gòu)行為，擴(kuò)大供應(yīng)商參與，形成更加有效的競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于某些特殊需求，所設(shè)定條件應(yīng)滿足貨物類項(xiàng)目至少有3個(gè)品牌型號(hào)、工程類和服務(wù)類項(xiàng)目至少有3家供應(yīng)商可以參與政府采購(gòu)活動(dòng)的要求。如招標(biāo)文件在對(duì)供應(yīng)商的資質(zhì)要求、采購(gòu)物品的技術(shù)要求、價(jià)格要求、實(shí)施(運(yùn)輸、安裝、售后服務(wù))要求、評(píng)標(biāo)要求、驗(yàn)收要求的表述上不清楚，就容易帶來(lái)問(wèn)題，要么反復(fù)修改標(biāo)書(shū)，要么引起質(zhì)疑與投訴，導(dǎo)致重新招標(biāo)，從而降低采購(gòu)效率。

采購(gòu)形式向注重實(shí)效優(yōu)化

在法定的采購(gòu)方式基礎(chǔ)之上，根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要，為有效提高政府采購(gòu)效率，確保采購(gòu)效果，還應(yīng)根據(jù)采購(gòu)產(chǎn)品的特性，探索行之有效的采購(gòu)形式。

1.堅(jiān)持和完善通用類標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品集中采購(gòu)模式。為了解決定點(diǎn)協(xié)議采購(gòu)方式所帶來(lái)的“價(jià)高”的詬病，對(duì)于通用類貨物產(chǎn)品，中央和許多省市近來(lái)紛紛采用批量集中采購(gòu)模式，即一年分幾次定期匯總各采購(gòu)單位對(duì)于計(jì)算機(jī)、打印機(jī)等通用類產(chǎn)品的需求，集中推出公開(kāi)招標(biāo)。廈門市對(duì)于通用類產(chǎn)品采購(gòu)實(shí)行的是大宗采購(gòu)模式，主要是選擇一些規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)較統(tǒng)一、具有較強(qiáng)需求共性的貨物，通過(guò)匯總?cè)袡C(jī)關(guān)事業(yè)單位的需求統(tǒng)一進(jìn)行采購(gòu)，變單位分散政府采購(gòu)為統(tǒng)一集中政府采購(gòu)，通過(guò)擴(kuò)大集中采購(gòu)規(guī)模，充分發(fā)揮規(guī)模采購(gòu)效益，吸引更多廠家直接參與到政府采購(gòu)中來(lái)，有效降低采購(gòu)成本。

2.推行預(yù)選供應(yīng)商制度。對(duì)物業(yè)管理、保安服務(wù)、會(huì)計(jì)審計(jì)、律師服務(wù)等項(xiàng)目實(shí)行預(yù)選供應(yīng)商名錄制度，如按廈門市現(xiàn)有做法，物業(yè)管理通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)產(chǎn)生預(yù)選供應(yīng)商，然后在預(yù)先供應(yīng)商中進(jìn)行二次競(jìng)價(jià)，從而在提高采購(gòu)效率的同時(shí)也提高節(jié)資率。

3.擴(kuò)大跟單采購(gòu)適用范圍。近年來(lái)，部分地區(qū)探索實(shí)施了跟單采購(gòu)。例如，廈門市規(guī)定，采購(gòu)人采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下的貨物項(xiàng)目時(shí)，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門審核后，可以按不高于3個(gè)月期限內(nèi)相同產(chǎn)品的本市政府采購(gòu)中標(biāo)價(jià)、成交價(jià)下調(diào)后的價(jià)格，向任何能提供相同產(chǎn)品的供應(yīng)商進(jìn)行采購(gòu)。實(shí)際工作中，由于跟單采購(gòu)限制在“公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下”“3個(gè)月期限內(nèi)”，數(shù)量非常有限，建議可以實(shí)行更加靈活的跟單采購(gòu)。

4.實(shí)行長(zhǎng)期采購(gòu)合同制度。如深圳市規(guī)定，物業(yè)管理、保安服務(wù)、政府履行職能的經(jīng)常性服務(wù)項(xiàng)目、系統(tǒng)設(shè)備和技術(shù)項(xiàng)目后續(xù)維護(hù)服務(wù)項(xiàng)目等，可列為長(zhǎng)期服務(wù)項(xiàng)目。長(zhǎng)期貨物政府采購(gòu)合同履行期限最長(zhǎng)不超過(guò)24個(gè)月，長(zhǎng)期服務(wù)政府采購(gòu)合同履行期限最長(zhǎng)不超過(guò)36個(gè)月；特殊情況需要延長(zhǎng)的，經(jīng)監(jiān)管部門批準(zhǔn)可以適當(dāng)延長(zhǎng)，但延長(zhǎng)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)6個(gè)月。對(duì)優(yōu)質(zhì)長(zhǎng)期服務(wù)政府采購(gòu)合同供應(yīng)商實(shí)行合同續(xù)期獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

（作者單位：廈門市財(cái)政局政府采購(gòu)管理辦公室）