強化約束是今后預算工作主旋律

財稅專家?guī)阕x新預算法

編者按：歷時十年，四易其稿改動82處，新預算法改了些什么？傳遞出什么信號？本報特邀財稅專家解讀新預算法，以饗讀者。

強化約束是今后預算工作主旋律

■ 楊志勇

本次預算法修改的目的是“規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展”，據(jù)此，強化預算約束，是今后預算工作的主旋律。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確，深化財稅體制改革的目標是建立現(xiàn)代財政制度?，F(xiàn)代財政制度是相對于傳統(tǒng)財政制度而言的，在傳統(tǒng)制度下，預算制度不夠健全、預算的約束力較弱，甚至有流于形式之嫌，正所謂“一年預算、預算一年”。1994年財稅體制改革之后，特別是預算法正式實施以來，預算制度不斷得到完善、預算約束力不斷增強。但是，客觀地說，預算的約束力與國家治理的現(xiàn)代化要求相比，還有較大差距。

新預算法強調(diào)“政府的所有收支進預算。”這是加強全口徑預算管理的要求，也是預算約束力增強的基礎(chǔ)工作。新預算法規(guī)定，預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算，這樣的規(guī)定就意味著現(xiàn)有的全部政府收支都包括在預算內(nèi)。

我國實行的分稅制財政管理體制，決定了中央及上級對地方的轉(zhuǎn)移支付是地方可支配財力的重要組成部分。過去，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模未能盡早確定，可能導致地方政府預算編制不夠全面，并影響全口徑預算管理的執(zhí)行。新預算法規(guī)定，縣級以上各級政府應(yīng)當將對下級政府的轉(zhuǎn)移支付預計數(shù)提前下達到下級政府；地方各級政府應(yīng)當將上級政府提前下達的轉(zhuǎn)移支付預計數(shù)編入本級預算。這種規(guī)定就可防止轉(zhuǎn)移支付所帶來的預算安排“遺漏”，并促進全口徑預算管理。

新預算法規(guī)定：“經(jīng)人民代表大會批準的預算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預算為依據(jù)，未列入預算的不得支出。”這項規(guī)定減少了支出安排的隨意性，使預算對支出的約束力大幅度增強。

預算的約束力增強還體現(xiàn)在國債余額管理制度的規(guī)定上。新預算法規(guī)定：“對中央一般公共預算中舉借的債務(wù)實行余額管理，余額的規(guī)模不得超過全國人民代表大會批準的限額?！边@是從法律層面上對2006年開始實施的國債余額管理制度的認可。新預算法的規(guī)定，從可支配財力角度對公共部門進行了約束。

新預算法強調(diào)各級預算應(yīng)當遵循收支平衡原則，又要求各級政府應(yīng)當建立跨年度預算平衡機制。我認為這是切合實際的，收支平衡是預算約束的表現(xiàn)。在過去，我們一直強調(diào)年度收支平衡。年度收支平衡固然重要，但是，年度平衡畢竟更多地與農(nóng)業(yè)社會相聯(lián)系，現(xiàn)代社會經(jīng)濟周期早已突破一個年度的概念。固守年度平衡，不能適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展的需要，社會總需求與總供給的平衡之于現(xiàn)代經(jīng)濟的穩(wěn)定而言，顯得更加重要。

跨年度平衡機制的建立與現(xiàn)代國家所實施的中期預算管理是相匹配的。這也體現(xiàn)了預算約束應(yīng)該是科學的遵守財政運行規(guī)律的約束，而不是盲目的固守陳規(guī)的約束。現(xiàn)代財政制度下，財政治理應(yīng)適應(yīng)國家動態(tài)治理的需要。中期預算管理對于中國還是新生事物，但它提高財政資金效率的作用已是共識。預算約束不是為約束而約束，約束是為了提高公共資金的效率。中期預算管理可以從更長的時間段來配置公共資金，可解決年度預算約束所帶來的“年末亂花錢”等部分問題。

財政轉(zhuǎn)移支付占地方可支配財力的比例較高。無論是一般性轉(zhuǎn)移支付，還是專項轉(zhuǎn)移支付，都應(yīng)該在預算的約束下進行。根據(jù)新預算法，“財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當規(guī)范、公平、公開，以推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標”“規(guī)范、公平、公開”本身就是轉(zhuǎn)移支付約束力的體現(xiàn)。財政轉(zhuǎn)移支付是有制度約束的，且轉(zhuǎn)移支付的目標是明確的。目標在某種意義上說，也是一種約束。轉(zhuǎn)移支付不能偏離“推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化”這一主要目標。為了增強轉(zhuǎn)移支付的約束力，一般性轉(zhuǎn)移支付的公式制定應(yīng)該更加科學化和規(guī)范化。公式的形成機制應(yīng)該有較為透明的程序，便于社會各界的監(jiān)督。

專項轉(zhuǎn)移支付制度一度受到較多詬病。特別是一些市場能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域也設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付過多過濫，一方面使得財政資金浪費嚴重，另一方面市場在資源配置中的作用得不到應(yīng)有的發(fā)揮。取消專項轉(zhuǎn)移支付的建議甚至也因此出現(xiàn)。顯然，這不符合財政制度運行規(guī)律。新預算法對專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)立范圍作了限制，即“市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付”。新預算法還規(guī)定：“按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付，用于辦理特定事項?！边@是客觀的符合國家治理目標要求的。過去，專項轉(zhuǎn)移支付只要立項，往往缺乏退出機制，政策效力逐步遞減。此次預算法修訂，提出“建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制”，就是直面問題，最大限度地發(fā)揮專項轉(zhuǎn)移支付的效力。

新預算法允許發(fā)行地方債，但對地方債的發(fā)行有諸多約束。這在地方債存量較多的背景中，顯然有其必要性。當然，這種約束要適應(yīng)時代發(fā)展的需要，不斷地進行調(diào)整。

預算的約束力的增強在很大程度上是在人大的約束下進行。新預算法對加強人大在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督中的作用也作了諸多規(guī)定。無疑，這都是預算約束力增強的重要規(guī)定。

以公開促規(guī)范，以規(guī)范促透明，強化預算約束，勢必提高公共資金的使用效率。隨著預算約束力的增強，預算對公共部門的約束作用將是常態(tài)。從根本上說，這更有利于國家治理目標的實現(xiàn)，促進國家治理的現(xiàn)代化。

（作者單位：中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院）