代理資格認(rèn)定取消后如何避免管理真空？

代理資格認(rèn)定取消后如何避免管理真空？

代理機(jī)構(gòu)管理模式轉(zhuǎn)變大家談

本期嘉賓：

南京審計(jì)學(xué)院副院長 裴育

南開大學(xué)法學(xué)院教授 何紅鋒

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授 王叢虎

國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長  趙勇

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院黨總支副書記 姜愛華

對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際招投標(biāo)與政府采購研究中心副主任 屠新泉

國信招標(biāo)集團(tuán)總工程師 荊貴鎖

政府采購研究者 宋雅琴

主持人：本報(bào)記者 賈璐

本期話題：“資格認(rèn)定”變?yōu)椤白栽傅怯洝?，代理機(jī)構(gòu)管理模式大轉(zhuǎn)變釋放出什么信號(hào)？又將為政府采購監(jiān)管部門、代理機(jī)構(gòu)和采購人各方帶來何種影響？新政落地需要注意的問題有哪些？

意義

彰顯改革決心

《中國政府采購報(bào)》：隨著《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國保險(xiǎn)法〉等五部法律的決定》發(fā)布，尤其是隨著《關(guān)于做好政府采購代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定行政許可取消后相關(guān)政策銜接工作的通知》（以下簡稱《通知》）的出臺(tái)，我國政府采購代理機(jī)構(gòu)管理模式進(jìn)入新車道。那么，為什么會(huì)在此時(shí)進(jìn)行這項(xiàng)改革？這項(xiàng)改革背后透露出何種信息？

趙勇：確實(shí)，隨著《通知》出臺(tái)，我國政府采購代理機(jī)構(gòu)管理進(jìn)入了全新的歷史階段。我認(rèn)為這一轉(zhuǎn)變暗合了體制改革的脈動(dòng)。自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了翻天覆地的變化。特別是十八屆三中全會(huì)要求“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”，為包括政府采購管理體制在內(nèi)的各領(lǐng)域處理好政府與市場的關(guān)系指明了方向。那么，在市場經(jīng)濟(jì)中，對于企業(yè)的要求是什么？答案或許是：需要企業(yè)為自己的行為承擔(dān)責(zé)任。也就是能夠讓誠實(shí)守信的企業(yè)業(yè)務(wù)蒸蒸日上，能夠讓投機(jī)取巧的企業(yè)被市場所淘汰。

屠新泉：把市場能夠解決好的問題交給市場，專注做好政府應(yīng)當(dāng)做好的事情，這是未來一段時(shí)期內(nèi)行政改革的基本方向。政府采購代理機(jī)構(gòu)“資格認(rèn)定”轉(zhuǎn)為“網(wǎng)上備案”，是國家政府職能轉(zhuǎn)變總體方針的體現(xiàn)。

裴育：是的，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：要全面正確履行政府職能，必須“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”。政府采購代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定顯然也屬于行政審批事項(xiàng)范疇，政府采購代理機(jī)構(gòu)受采購人委托履行具體采購事務(wù)更屬于微觀事務(wù)范疇。因此《通知》的發(fā)布是財(cái)政部進(jìn)一步落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神的具體舉措。

王叢虎：我認(rèn)為這一轉(zhuǎn)變是我國深化行政審批制度改革的更進(jìn)一步的表現(xiàn)，彰顯了本屆政府徹底轉(zhuǎn)變政府職能的決心和信心。這對于直接利益相關(guān)者——財(cái)政部——是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)，相對于取消非法律規(guī)定的行政許可事項(xiàng)，本次直接從已經(jīng)實(shí)施十多年的法律規(guī)定上通過修改法律來取消行政許可，是一個(gè)決心更大、難度更大，直接觸動(dòng)更深層利益的重大舉措。

此外，財(cái)政部在政府采購法修正案通過之后，積極作出回應(yīng)，制定了一套行之有效的應(yīng)對措施，全力支持政府行政審批制度改革，并敢于從自身利益下手、自動(dòng)削減自身的行政權(quán)力，這無疑給相關(guān)部門做出表率，也是自覺適應(yīng)環(huán)境、加強(qiáng)組織學(xué)習(xí)、構(gòu)建服務(wù)型政府的典范。

影響

對相關(guān)三方皆利好

《中國政府采購報(bào)》：那么，這種管理模式的大轉(zhuǎn)變會(huì)對中央和地方政府采購工作以及政府采購代理市場產(chǎn)生什么實(shí)質(zhì)性的影響？

姜愛華：近年來，政府采購代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定主要采取財(cái)政部及省級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)的方式，這種資格認(rèn)定與審核，雖然對規(guī)范政府采購代理業(yè)務(wù)起到了一定的作用，但也滋生了少許權(quán)力腐敗的現(xiàn)象，束縛了市場作用的發(fā)揮。此次修法取消財(cái)政部門對政府采購代理機(jī)構(gòu)資格的認(rèn)定，將財(cái)政部門從審核政府采購代理機(jī)構(gòu)的具體事務(wù)中解放出來，有利于財(cái)政部門將更多的精力放在對政府采購市場的監(jiān)管上，是政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)的體現(xiàn)；與此同時(shí)，更多的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)有機(jī)會(huì)、有積極性參與到政府采購業(yè)務(wù)代理事務(wù)中來，能夠進(jìn)一步促進(jìn)代理機(jī)構(gòu)的發(fā)展，并更大程度地發(fā)揮競爭機(jī)制作用，激發(fā)市場活力。

《中國政府采購報(bào)》：那么，具體到政府采購監(jiān)管部門、代理機(jī)構(gòu)和采購人這三方主體，又會(huì)受到什么直接影響呢？

姜愛華：我認(rèn)為，這次政府采購法修正案獲得通過，將促進(jìn)我國政府采購工作向更加規(guī)范的方向發(fā)展，促進(jìn)政府采購市場效率的提升。對于政府采購監(jiān)管部門而言，取消其對政府采購業(yè)務(wù)代理資格的認(rèn)定和審批，意味著其職能要從“微觀門檻管理”向“宏觀監(jiān)督管理”轉(zhuǎn)變，是政府與市場關(guān)系的進(jìn)一步厘清；對社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)而言，由于政府采購業(yè)務(wù)代理資格不再有門檻，這意味著，一方面有更多的代理機(jī)構(gòu)有機(jī)會(huì)參與到政府采購代理業(yè)務(wù)中，另一方面，政府采購代理業(yè)務(wù)市場競爭會(huì)更激烈，需要代理機(jī)構(gòu)“拼實(shí)力”“拼服務(wù)”；對于采購人而言，其在代理機(jī)構(gòu)選擇上有更大的選擇空間，可以根據(jù)具體采購選擇最適合的采購代理機(jī)構(gòu)。

荊貴鎖：管理模式轉(zhuǎn)變后，對于以相應(yīng)資格為主要生存基礎(chǔ)的采購代理機(jī)構(gòu)來說，已經(jīng)非常殘酷的同業(yè)競爭將更加慘烈。那么，在這種競爭態(tài)勢下，如何“拼實(shí)力”“拼服務(wù)”？我認(rèn)為，在巨變面前，采購代理機(jī)構(gòu)要想繼續(xù)生存和發(fā)展，必須尋求新的定位和發(fā)展方向。

從實(shí)踐來看，如果仍然單一從事采購代理或以采購代理業(yè)務(wù)為主，則很容易形成同質(zhì)化競爭，很難獲得較好的利潤空間。實(shí)踐中，采購人受到技術(shù)能力和人員等方面的制約，在確定采購需求、有效監(jiān)督產(chǎn)品的生產(chǎn)過程和組織產(chǎn)品驗(yàn)收等方面，更需要服務(wù)機(jī)構(gòu)提供有效的幫助。因此采購代理機(jī)構(gòu)有必要朝著全方位為委托人提供服務(wù)的方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變，以提升自己的服務(wù)空間和利潤空間。這樣，才能在競爭中求發(fā)展。

何紅鋒：而對于采購人的影響則是如何選擇代理機(jī)構(gòu)的問題。在有社會(huì)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定的情況下，什么樣的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)可以代理哪些采購業(yè)務(wù)，是由政府說了算的。但實(shí)際上，政府認(rèn)定的資格是個(gè)大致的，具體到了某項(xiàng)采購業(yè)務(wù)時(shí)，采購人也面臨著選擇問題。并且，這樣的選擇難度并不比沒有資格認(rèn)定少多少。因?yàn)檎少彺頇C(jī)構(gòu)的資格只有甲、乙兩級(jí)，至少甲級(jí)資格的代理機(jī)構(gòu)可以從事所有的政府采購代理業(yè)務(wù)，其實(shí)也存在需要從大量的代理機(jī)構(gòu)中選擇一家的問題。我們不能認(rèn)為，在有資格認(rèn)定的情況下，我只要選擇任何一家具有相應(yīng)資格的代理機(jī)構(gòu)就都沒有問題了。無論是從政府審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察的角度，還是公眾角度，都有權(quán)問一句：采購人為什么選擇了某一家代理機(jī)構(gòu)，而不是其他符合條件的代理機(jī)構(gòu)？其實(shí)，這也是政府采購制度存在的核心基礎(chǔ)。因此，不論是否存在資格認(rèn)定的前提，采購人都需要對自己選擇的代理機(jī)構(gòu)做出合理的解釋。

我的建議是，取消代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定后，采購人可以根據(jù)代理機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)業(yè)績、人員情況（可以對相關(guān)代理人員提出具體要求，如從業(yè)年限、代理過類似采購項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)等）等進(jìn)行評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇。這與有資格認(rèn)定情況下的選擇應(yīng)當(dāng)沒有本質(zhì)的不同。所面臨的不同可能是：在有資格認(rèn)定的情況下，可能有10家代理機(jī)構(gòu)希望代理某一采購項(xiàng)目；取消資格認(rèn)定后，可能有20家代理機(jī)構(gòu)希望代理這一采購項(xiàng)目。

姜愛華：從另一個(gè)角度來看，讓市場來直接考驗(yàn)代理機(jī)構(gòu)，這或許比任何法律上的懲處更能督促采購代理機(jī)構(gòu)合法合規(guī)地開展業(yè)務(wù)。這種“市場檢驗(yàn)機(jī)制”，雖然不免有初期的政策陣痛，但長期來看，不管是對政府采購這項(xiàng)制度本身，還是對政府采購各方當(dāng)事人，都是有很大積極意義的。

思考

管理新政如何落地

《中國政府采購報(bào)》：不過，在制度改革初期，相較“資格認(rèn)定”，“自愿備案”顯得寬松得多，部分業(yè)內(nèi)人士也擔(dān)心，我國的政府采購代理市場會(huì)不會(huì)因?yàn)闇?zhǔn)入門檻缺失而倒退。

裴育：是的，我們必須充分預(yù)計(jì)到，這種管理模式的轉(zhuǎn)變會(huì)讓代理機(jī)構(gòu)進(jìn)入數(shù)量快速增長的階段，這期間也會(huì)存在一定的無序狀態(tài)，甚至可能產(chǎn)生新的委托代理問題。在政府采購代理機(jī)構(gòu)的行業(yè)協(xié)會(huì)建立起來之前，我認(rèn)為，財(cái)政部門作為監(jiān)管部門應(yīng)負(fù)起指導(dǎo)（面對采購人）和監(jiān)管（面對采購機(jī)構(gòu)）責(zé)任，防止行業(yè)協(xié)會(huì)真空期間可能產(chǎn)生的各種亂象。

趙勇：可以說，在新舊經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過渡的過程中，政府主導(dǎo)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格管理被取消，而行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)的對于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)體系尚未建立，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從事業(yè)務(wù)的信息尚未整合之時(shí)，新舊制度的銜接可能會(huì)出現(xiàn)“真空地帶”，使得市場主體無所適從，而影響到政府采購業(yè)務(wù)活動(dòng)的進(jìn)行。在此階段，除必要的行政監(jiān)督外，通過信息的公開透明，實(shí)現(xiàn)采購人監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、代理機(jī)構(gòu)的相互監(jiān)督，可以有效地降低監(jiān)督成本、提高監(jiān)督效果。《通知》的第八條對此進(jìn)行了充分考慮。

宋雅琴：我認(rèn)為在管理新政的落地中，有如下三個(gè)問題值得關(guān)注。

一是代理機(jī)構(gòu)的質(zhì)量甄別機(jī)制。當(dāng)初對代理機(jī)構(gòu)實(shí)行“資格認(rèn)定”的初衷是確保代理機(jī)構(gòu)達(dá)到一定的質(zhì)量水平從而可保證政府采購制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)時(shí)代理機(jī)構(gòu)的質(zhì)量由行政機(jī)關(guān)認(rèn)定。在“資格認(rèn)定”轉(zhuǎn)為“網(wǎng)上備案”之后，代理機(jī)構(gòu)的質(zhì)量甄別就交由市場力量和行業(yè)自律來完成。然而市場存在固有的失靈問題，例如信息不對稱、壟斷等表現(xiàn)形式，因此政府仍需要提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施來緩解和消除市場失靈的問題。我認(rèn)為，財(cái)政部正在建設(shè)的代理機(jī)構(gòu)管理系統(tǒng)就應(yīng)該承擔(dān)起這一責(zé)任，應(yīng)該借鑒最新的技術(shù)手段和管理模式，引入互聯(lián)網(wǎng)思維和大數(shù)據(jù)方法，通過通用的公共平臺(tái)實(shí)現(xiàn)如下目標(biāo)：其一，代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)量、專業(yè)性、合規(guī)性、客戶滿意度等一系列數(shù)據(jù)的全面展示和分析；其二，采購人選擇代理機(jī)構(gòu)、選擇采購方式的行為模式分析及代理機(jī)構(gòu)與采購人互動(dòng)、確定供應(yīng)商的行為模式分析。

通過上述方法，應(yīng)該能夠盡可能地消除信息不對稱帶來的問題，應(yīng)該能夠提早發(fā)現(xiàn)壟斷等潛在危險(xiǎn)，以確保政府管制的放松能夠真正激發(fā)市場機(jī)制和行業(yè)自治的活力，而不是打開潘多拉魔盒，陷入“一松就亂”的境地。

二是行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。筆者認(rèn)為行業(yè)協(xié)會(huì)的自律自治也是確保登記制能夠發(fā)揮作用的重要機(jī)制。未來的行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)該站在行業(yè)發(fā)展的大局角度，用自治的力量維持行業(yè)的品質(zhì)和良性競爭的格局，避免出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的局面。行業(yè)協(xié)會(huì)的一個(gè)重要責(zé)任是建立行業(yè)標(biāo)桿，并加以推廣。而要避免再回到政府自由裁量權(quán)過大的境地，就應(yīng)該確保行業(yè)標(biāo)桿的標(biāo)準(zhǔn)盡可能的客觀、可量化、公開。

三是相關(guān)的懲罰機(jī)制。盡管事先的審核并不能確保代理機(jī)構(gòu)都能合規(guī)運(yùn)作，但缺少事先審核更有可能在一段時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)眾多良莠不齊的局面，因此將懲罰機(jī)制落到實(shí)處就顯得格外重要。懲罰機(jī)制的功能不僅在于將違法違規(guī)的行為加以處理，更在于及時(shí)發(fā)現(xiàn)采購代理機(jī)構(gòu)運(yùn)行過程中的體制性問題和制度性摩擦，并通過體制機(jī)制調(diào)整和技術(shù)創(chuàng)新加以消除，以促進(jìn)政府采購事業(yè)的良性發(fā)展。

屠新泉：就政府采購而言，政府最應(yīng)當(dāng)做的是落實(shí)采購人的責(zé)任，從預(yù)算編制、采購計(jì)劃、采購過程到采購結(jié)果對采購人全程監(jiān)督，使其不能將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁于代理機(jī)構(gòu)之類的第三方責(zé)任人身上。如果能理順這些關(guān)系，那么代理機(jī)構(gòu)的好壞就并不重要了，重要的是采購人如何選擇代理機(jī)構(gòu)以及選擇什么樣的代理機(jī)構(gòu)。此外，主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對代理機(jī)構(gòu)信息公開的要求，去解決采購人和代理機(jī)構(gòu)之間的信息不對稱的問題。

何紅鋒：在采購人、代理機(jī)構(gòu)管理方面，我認(rèn)為有一種方法值得推薦：即有些地方在沒有取消資格認(rèn)定前，已經(jīng)做出的規(guī)定：應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)（或者其他競爭性方式）選擇代理機(jī)構(gòu)。因?yàn)樵诒举|(zhì)上，采購人選擇代理機(jī)構(gòu)是在進(jìn)行一項(xiàng)政府采購服務(wù)項(xiàng)目，而希望代理政府采購項(xiàng)目的代理機(jī)構(gòu)就是潛在的供應(yīng)商。這樣的采購，應(yīng)當(dāng)給所有的潛在供應(yīng)商以平等競爭的機(jī)會(huì)。

姜愛華：此外，我注意到，修訂后的政府采購法取消了代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定，但招投標(biāo)法中的代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定仍然存在。而在實(shí)際業(yè)務(wù)中這兩者是經(jīng)常融合在一起的，我認(rèn)為，政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法同屬公共采購法的范疇，在代理機(jī)構(gòu)的管理上，我個(gè)人比較贊同這兩者保持一致。