從“政采法制化”邁入“法治政采”

編者按：十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確了全面推進依法治國的總目標(biāo)和重大任務(wù)，并對深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府作出部署。事實上，我國政府采購改革歷來重視法制建設(shè)，自《政府采購法》實施的10余年間，政府采購在法制化軌道上不斷探索完善，矗立起10年輝煌的第一個里程碑。站在法治政采的新起點上，我們以盤點、回顧的方式梳理過去，展望未來。

從“政采法制化”邁入“法治政采”

1法制大廈拔地而起

韓非子曰：“明法者強，慢法者弱?！?0多年來，我國政府采購制度建設(shè)在《政府采購法》的統(tǒng)領(lǐng)下漸成體系，填補了多項空白，彰顯出強大的制度生命力。

10多年來，我國相繼制定實施了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第18號）、《政府采購進口產(chǎn)品管理辦法》等30多個配套辦法和規(guī)范性制度。與此同時，各地積極探索地方性立法，成為推動政府采購制度建設(shè)向縱深發(fā)展的一個突破口。據(jù)統(tǒng)計，目前全國共有各類政府采購規(guī)章制度9萬多個，涵蓋體制機制、執(zhí)行操作、基礎(chǔ)管理及監(jiān)督處罰等多方面內(nèi)容。

然而，政府采購制度的建設(shè)完善是個長期的過程，改革拓展到哪一步，法治建設(shè)就要跟進到哪一步。隨著政府采購“物有所值”制度目標(biāo)的提出，隨著政府采購管理理念從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型的轉(zhuǎn)變，加強頂層設(shè)計、確保制度體系的整體性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性與前瞻性，成為擺在我們面前的重要任務(wù)。

為此，財政部近年來重點抓了《政府采購法實施條例》《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》這兩大制度的立法工作。目前，非招標(biāo)辦法已于今年2月開始實施，對非招標(biāo)采購方式的適用條件、采購程序等作出全方位規(guī)范；《實施條例》也已經(jīng)過10余次修改完善，起草階段的任務(wù)已基本完成，正在履行相關(guān)立法程序。為貫徹落實三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，進一步推動政府采購制度改革，今年4月，財政部還印發(fā)了《關(guān)于推進和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》，加快部署政府購買服務(wù)工作。

在簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的大背景下，今年8月，十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過了關(guān)于修改《政府采購法》等五部法律的決定，取消財政部及省級人民政府財政部門負(fù)責(zé)實施的政府采購代理機構(gòu)資格認(rèn)定行政許可事項。隨后，財政部及時發(fā)布《關(guān)于做好政府采購代理機構(gòu)資格認(rèn)定行政許可取消后相關(guān)政策銜接工作的通知》，提出將代理機構(gòu)資格管理審批制改為登記制。此舉有望提高企業(yè)參與政府采購代理的積極性，進一步激發(fā)市場經(jīng)濟的活力。

2依法采購深入人心

法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。依法采購，是法治政采的基石，也是推動政府采購變革的重要力量。10多年來，規(guī)范采購程序，強化采購效率和服務(wù)意識，提高采購質(zhì)量，已成為各級、各地采購單位、集中采購機構(gòu)、社會代理機構(gòu)的共識。

2004年7月，財政部出臺《中央單位政府采購管理實施辦法》，要求中央單位政府采購工作實行內(nèi)部統(tǒng)一管理，建立和完善內(nèi)部監(jiān)督制約機制。截至目前，高檢、高法、公安部、教育部、水利部、外交部等部門相繼設(shè)立了內(nèi)部政府采購管理機構(gòu)，培養(yǎng)了一批具有專業(yè)技能和管理水平的從業(yè)人員，為推動中央單位政府采購事業(yè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。不少地方采購單位也不斷完善內(nèi)部控制制度，朝著采購管理精細(xì)化、采購權(quán)責(zé)明晰化、采購流程科學(xué)化、采購行為規(guī)范化的目標(biāo)進發(fā)。

憑借人才隊伍和業(yè)務(wù)組織的專業(yè)性，集中采購機構(gòu)逐漸成為推進政府采購改革的中堅力量。10多年來，各地在建立健全集采機構(gòu)內(nèi)部管理機制、優(yōu)化集采機構(gòu)內(nèi)部操作程序、創(chuàng)新集中采購實施方式等方面開展了多種嘗試。實踐證明，集采機構(gòu)的規(guī)范、高效運行，有利于發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和政策功能，降低政府采購監(jiān)督成本，形成公平、有序的競爭環(huán)境，并有力地促進了政府采購法治化進程。

10多年來，社會代理機構(gòu)也與政府采購制度共同成長，樹立起依法采購、嚴(yán)格采購的觀念，遵照政府采購法律法規(guī)、業(yè)務(wù)流程從事業(yè)務(wù)代理工作。絕大部分代理機構(gòu)基本建立了包括工作紀(jì)律、獎懲制度、崗位分工、文件審簽、信息保密、財務(wù)管理、檔案管理等一整套與政府采購業(yè)務(wù)相關(guān)的內(nèi)部管理制度，在此基礎(chǔ)上，通過不斷加強業(yè)務(wù)管理和制度執(zhí)行建設(shè)，業(yè)務(wù)操作水平、規(guī)范化程度逐步提高。

10年風(fēng)雨兼程，10年碩果飄香。如今，依法采購、廉潔采購、科學(xué)采購、和諧采購的理念逐漸深入人心，成為政府采購各方當(dāng)事人的共同準(zhǔn)則。

3法治監(jiān)督形成合力

依法對行政權(quán)力進行科學(xué)有效的制約和監(jiān)督，是提升各級政府及其工作部門依法履職能力、加快建設(shè)法治政府的必然要求。黨的十八屆三中全會要求強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制。有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，這是權(quán)力運行的基本規(guī)則，政府采購領(lǐng)域同樣如此。

在10多年的改革實踐中，各級財政部門密切加強與紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等部門的協(xié)作配合，建立了以財政部門全流程監(jiān)管為主導(dǎo)、以審計部門事后監(jiān)督和監(jiān)察部門黨風(fēng)政風(fēng)紀(jì)律監(jiān)督為支撐的監(jiān)督體系。社會監(jiān)督、媒體監(jiān)督作為“第三只眼”，也不斷融入政府采購法治監(jiān)督過程，倒逼政府采購工作更加規(guī)范、公平、高效。

按照《政府采購法》，各級財政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)。10多年來，各級財政部門除了對政府采購活動實施監(jiān)管，還對集中采購機構(gòu)、社會代理機構(gòu)、供應(yīng)商、評審專家、采購人等政府采購各方當(dāng)事人的行為進行了有效監(jiān)管。

根據(jù)中央的要求和部署，2006年，財政部牽頭組織開展了政府采購領(lǐng)域治理商業(yè)賄賂專項工作，在查找問題和漏洞、整頓采購環(huán)境、建立長效機制等方面取得重要階段性成果，使各地區(qū)、各中央預(yù)算單位、政府集中采購機構(gòu)和社會代理機構(gòu)進一步掌握了政府采購制度的要求和規(guī)定。

2008年，財政部會同監(jiān)察部、審計署和國家預(yù)防腐敗局開展了政府采購執(zhí)行情況專項檢查，這是我國首次對全國政府采購執(zhí)行情況進行檢查。在此期間，財政部國庫司、駐部監(jiān)察局、監(jiān)督檢查局、條法司，以及中央紀(jì)委、監(jiān)察部等部門組成6個督導(dǎo)組，深入各地（市、縣），對全國地方專項檢查工作情況進行督導(dǎo)，并根據(jù)檢查結(jié)果對政府采購違法違規(guī)行為提出了整改意見。近年來，各地已將專項檢查工作常態(tài)化，上海、深圳等地還將政府采購政策實施和管理納入了常規(guī)性審計監(jiān)督。

對集采機構(gòu)和社會代理機構(gòu)進行年度考核，則成為各地財政部門對政府采購代理機構(gòu)實行監(jiān)管的主要方式。2010年2月，財政部對中央國家機關(guān)政府采購中心、中共中央直屬機關(guān)采購中心和全國人大機關(guān)采購中心2009年度集中采購工作情況進行考核，這是《政府采購法》實施以來財政部對中央集中采購機構(gòu)的首次考核。在2011年12月進行的第二次中央集中采購機構(gòu)考核中，財政部又將部門集采機構(gòu)納入考核范圍。各省市財政部門也陸續(xù)展開了對集采機構(gòu)和社會代理機構(gòu)的年度考核工作，不斷規(guī)范代理機構(gòu)的采購行為。在財政部門取消對代理機構(gòu)的資格認(rèn)定并實行“寬進嚴(yán)管”后，這一方式將發(fā)揮更加關(guān)鍵的作用。

此外，不少省市的政府采購監(jiān)管部門與檢察機關(guān)聯(lián)手，將行賄犯罪檔案查詢引入政府采購，或是在政府采購領(lǐng)域建立企業(yè)信用報告制度，杜絕有行賄記錄的企業(yè)和失信企業(yè)參與政府采購項目，從而進一步規(guī)范政府采購行為，預(yù)防職務(wù)犯罪和商業(yè)賄賂。

4管理創(chuàng)新不斷推進

10多年來，依據(jù)公平、公正、公開原則架構(gòu)的政府采購制度，我國政府采購管理體制機制日趨完善，基本建立了“管采分離、機構(gòu)分設(shè)、政事分開、相互制約”的工作機制，形成了以“集中采購為主、分散采購為輔”的采購格局。就當(dāng)前的制度架構(gòu)而言，標(biāo)準(zhǔn)化、電子化被認(rèn)為是最有效的兩大管理手段，成為各地深化政府采購改革的共同選擇。

在政府采購制度發(fā)展的關(guān)鍵10年，不少省市都在積極探索政府采購文件的標(biāo)準(zhǔn)化文本，將政府采購標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作為重中之重。2005年，重慶市開始推行政府采購招標(biāo)文件貨物類范本，天津市、陜西省也已形成涉及工程、貨物和服務(wù)的招投標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)化文本，涵蓋政府采購項目從委托開始，到最終簽訂采購合同的全過程。然而，由于標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)缺少精與細(xì)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，要想真正實現(xiàn)采購對象標(biāo)準(zhǔn)化、采購監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化、采購程序標(biāo)準(zhǔn)化、采購文本標(biāo)準(zhǔn)化、采購評價標(biāo)準(zhǔn)化，依然任重道遠(yuǎn)。

信息技術(shù)成為各地落實財政部精細(xì)化、科學(xué)化管理要求的重要手段，也為采購活動更深層次的拓展提供了有力依托。10多年來，在財政部推進全國電子化政府采購管理交易系統(tǒng)建設(shè)總體思路的指引下，各地不同程度地實現(xiàn)了政府采購管理與操作的電子化，基本實現(xiàn)了全覆蓋與全流程的革新與再造。北京、河南、廣東、重慶、江蘇、浙江、福建等地均已完成政府采購電子化管理交易系統(tǒng)建設(shè)，并朝著實現(xiàn)供應(yīng)商庫、商品庫等信息資源共享與管理，網(wǎng)上商城等方向發(fā)展。

此外，值得關(guān)注的是，在政府采購改革第二個10年的起點上，“專業(yè)化采購”成為政府采購管理體制、執(zhí)行機制不斷完善的新訴求，政府采購的內(nèi)涵正在發(fā)生深刻變革。業(yè)內(nèi)專家提出了這樣的暢想：在政府采購標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)從中央到省、地市、區(qū)縣，采購項目基本相同，法定流程一致，擁有一套完整的業(yè)務(wù)準(zhǔn)則、程序和規(guī)范，涵蓋預(yù)算編制、信息發(fā)布、采購需求描述、合同文本編制、操作流程規(guī)范、交易規(guī)則界定、采購結(jié)果績效評價等標(biāo)準(zhǔn)，最終達到政府采購的專業(yè)化。其中，采購需求、合同管理的專業(yè)化是兩大核心要素。

可以預(yù)見，在標(biāo)準(zhǔn)化、電子化、專業(yè)化三位一體的互動中，政府采購管理機制、運行機制必將得以重塑，并深刻影響政府采購的發(fā)展。

5救濟渠道日益暢通

或許很多人還記得，2003年，國家發(fā)展改革委、衛(wèi)生部委托兩家采購代理機構(gòu)采購相關(guān)儀器設(shè)備中，一家名為北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限責(zé)任公司的公司兩次投標(biāo)報價中均為最低，卻都未中標(biāo)?，F(xiàn)代沃爾向財政部投訴，但在規(guī)定時間內(nèi)未獲回復(fù)。2004年，現(xiàn)代沃爾將財政部起訴至法院，經(jīng)過北京兩級法院的審理，財政部均告敗訴。終審判決后，財政部作出處理決定，但現(xiàn)代沃爾不滿財政部的決定，再次起訴財政部。北京市一中院開庭審理了這起行政訴訟案件，判定財政部勝訴。

這，便是轟動全國的政府采購第一案。此案之所以被關(guān)注，其中的一個重要原因便是它開啟了“民告官”之先河。暫且不論案件中各方當(dāng)事人的是非對錯，正是依托相對有效的救濟渠道，正是在政府采購制度為供應(yīng)商維護合法權(quán)益提供的法律保障下，“民告官”才能成為現(xiàn)實。

2004年，財政部出臺《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》（財政部令第20號），以防止和糾正違法或不當(dāng)?shù)恼少徯袨?，保護參加政府采購活動供應(yīng)商的合法權(quán)益。2006年，浙江省印發(fā)《浙江省政府采購供應(yīng)商投訴處理工作文書（示范本）》，涵蓋投訴受理環(huán)節(jié)、調(diào)查取證環(huán)節(jié)、處理處罰環(huán)節(jié)和立卷歸檔環(huán)節(jié)四大環(huán)節(jié)的17種文書，使質(zhì)疑和投訴在提出、受理和處理方面步入標(biāo)準(zhǔn)化時代。此后，黑龍江、四川、山東、江蘇、遼寧等地紛紛出臺政府采購?fù)对V處理工作規(guī)程、政府采購供應(yīng)商質(zhì)疑投訴處理暫行辦法等文件，對政府采購的法律救濟制度進行細(xì)化規(guī)定，政府采購法治救濟渠道日益暢通。

事實上，全國每年都有不少類似“民告官”案例，政府采購制度的優(yōu)越性由此可見一斑。當(dāng)前，財政部正在穩(wěn)步推進20號令的修訂工作，在不久的將來，必將構(gòu)建起公平、規(guī)范、高效的政府采購?fù)对V處理機制。