致理論：在改革快車道上激揚(yáng)

致理論：在改革快車道上激揚(yáng)

指尖漏沙，又到歲尾。回望2014，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的提出、政府職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)、新預(yù)算法的出爐、“法治中國(guó)”精神的確立……在這風(fēng)起潮涌的改革年代，一直與主流經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展共振著的政采理論界，又激起了哪些浪花，有幾朵可供采擷？

1法治

歷史會(huì)記住這一年，而書寫在汗青上的，必定是這兩個(gè)字。

隨著十八屆四中全會(huì)的聚焦，“法治”一詞當(dāng)之無愧成為2014最為鮮明的年度特征。政府采購(gòu)也在這撲面而來的法治新風(fēng)中，重新定位改革思路。在理論界內(nèi)，多位專家從科學(xué)立法、依法采購(gòu)、改革創(chuàng)新、執(zhí)法監(jiān)督等方面，探討政府采購(gòu)法治化的建設(shè)路徑。

其中，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安在《新法治主義下的政府采購(gòu)走向》一文中指出，在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》樹立的基本精神下，法治將成為中國(guó)社會(huì)主義的特色之一、中國(guó)社會(huì)主義的基本標(biāo)志之一，國(guó)家治理體系將由法治來引導(dǎo)。于安認(rèn)為，可將此概括為“法治主義的新型現(xiàn)代化”和“新法治主義的國(guó)家治理體系”。政府采購(gòu)是政府工作的一部分，十八屆四中全會(huì)《決定》對(duì)法治政府建設(shè)提出了一系列新要求，也必須落實(shí)到政府采購(gòu)工作中來。于安表示，自上世紀(jì)80年代以來的政府法治工作，偏向于保護(hù)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益，法治體系以“反行政侵權(quán)”為重要特征，對(duì)于政府工作本身的依法行政缺乏系統(tǒng)的理論和制度?，F(xiàn)在《決定》要求把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、政府投資等公共行政都納入法治框架，那么與政府采購(gòu)相關(guān)法律的制定、修訂、實(shí)施都將在新的法治體系下進(jìn)行。

相信十八屆四中全會(huì)揚(yáng)起的“法治”大旗將會(huì)對(duì)政府采購(gòu)的法治建設(shè)產(chǎn)生長(zhǎng)期和深遠(yuǎn)的影響，讓我們對(duì)未來的政府采購(gòu)法治建設(shè)更加充滿期待。

2PPP

自2013年年底財(cái)政部正式將PPP模式作為深化改革的抓手以來，PPP模式持續(xù)升溫，在各地政府尤其是財(cái)政系統(tǒng)中受到空前關(guān)注。

PPP是公私伙伴關(guān)系（Public-Private-Partnership）的簡(jiǎn)稱，我國(guó)目前尚無統(tǒng)一的PPP立法，不同的國(guó)家、組織機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者等對(duì)PPP都有不同的定義理解。總體而言，PPP是公共部門與私有部門以合作關(guān)系運(yùn)作項(xiàng)目的一種總稱，是一種替代性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的交付方式。美國(guó)交通部于2007年在向國(guó)會(huì)提交的報(bào)告中，就已經(jīng)開宗明義地指出“PPP本質(zhì)上是一種采購(gòu)形式”。今年9月24日，財(cái)政部發(fā)文，要求推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式（PPP），在全國(guó)范圍內(nèi)開展項(xiàng)目示范，地方各級(jí)財(cái)政部門要按照政府采購(gòu)法及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項(xiàng)目合作伙伴。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王叢虎認(rèn)為，作為一個(gè)服務(wù)型政府，通過PPP模式來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供機(jī)制的多元化和高效化，無疑將是我國(guó)未來必須解決的重大問題。政府購(gòu)買公共服務(wù)絕不是簡(jiǎn)單的買賣合同關(guān)系，而是應(yīng)該充分借鑒公私伙伴關(guān)系模式下的不同購(gòu)買方式，如合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助、憑單、法令委托、出售、無償贈(zèng)與、清算、撤出、放松管制等，通過多種多樣的民營(yíng)化渠道實(shí)現(xiàn)政府提供公共服務(wù)的多樣性、效益性、節(jié)約性和效率性。

此外，業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，當(dāng)前推廣運(yùn)用PPP模式，首先要做好制度設(shè)計(jì)和政策安排，明確適用于該模式的項(xiàng)目類型、采購(gòu)程序、融資管理、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)等事宜。

3政府購(gòu)買服務(wù)

幾十萬個(gè)社會(huì)組織、百萬家事業(yè)單位以及數(shù)以千萬計(jì)的中小企業(yè)，競(jìng)逐政府購(gòu)買服務(wù)市場(chǎng)。誰會(huì)是政府的最優(yōu)選擇？政府如何成為精明買家和公共利益的忠實(shí)擁躉？

自十八屆三中全會(huì)決議中多次闡述政府購(gòu)買服務(wù)后，政府購(gòu)買服務(wù)在今年依然保持居高不下的關(guān)注度。與往年不同的是，今年理論專家們?cè)谝欢▽?shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的研究探討的廣度深度都明顯拓展，理論建設(shè)已全面覆蓋“買什么”“怎么買”“向誰買”“買得值”等各方面。

對(duì)于“買什么”，財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆認(rèn)為，要在調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，按照有利于轉(zhuǎn)變政府職能，有利于降低服務(wù)成本，有利于提升服務(wù)質(zhì)量水平和資金效益的原則，認(rèn)真研究制定并逐步擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄。財(cái)政部政府采購(gòu)管理辦公室主任王瑛則就“怎么買”的問題指出，服務(wù)需求的多元性及社會(huì)發(fā)展的非均衡性，決定了應(yīng)按照方式靈活、程序簡(jiǎn)便、競(jìng)爭(zhēng)有效、結(jié)果評(píng)價(jià)的原則組織開展政府購(gòu)買服務(wù)工作。在“向誰買”的問題上，天津市政府采購(gòu)中心主任陳燕平建言：在服務(wù)采購(gòu)對(duì)象上，要妥善處理好事業(yè)單位與其他市場(chǎng)主體的關(guān)系；在建立服務(wù)能力評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，要處理好現(xiàn)在和未來的關(guān)系；在功能目標(biāo)的設(shè)定上，要與財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)形成體系。在“買得值”方面，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安指出，在對(duì)政府要做績(jī)效評(píng)估的同時(shí)，應(yīng)在交給社會(huì)之前要做全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

4新預(yù)算法

歷時(shí)10年、改動(dòng)82處的預(yù)算法，會(huì)對(duì)政府采購(gòu)帶來什么影響？清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所所長(zhǎng)于安分析指出，此次預(yù)算法修訂，不但對(duì)推進(jìn)國(guó)家財(cái)政管理的民主化法治化意義重大，而且為政府采購(gòu)的制度改革奠定了基礎(chǔ)，提供了原則和方向，對(duì)制度改革的影響已經(jīng)可以預(yù)見。

他坦陳：“從新預(yù)算法的具體條文里找，可能找不到多少與政府采購(gòu)有直接關(guān)系的內(nèi)容；但從新預(yù)算法在國(guó)家財(cái)政管理所處的地位和發(fā)揮的作用來思考它與政府采購(gòu)的關(guān)系，就會(huì)豁然開朗。”于安分析認(rèn)為，目前我國(guó)政府采購(gòu)的范圍主要以財(cái)政性資金作為依據(jù)，新預(yù)算法對(duì)財(cái)政性資金范圍的新規(guī)可能會(huì)影響到政府采購(gòu)范圍的確定并影響到政府采購(gòu)支出的規(guī)模。

5國(guó)家治理

國(guó)家治理理念在十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中實(shí)現(xiàn)了重大的理論突破，首次提出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認(rèn)為，這種理念改變了財(cái)政只是收錢花錢的做法，將財(cái)政提到了應(yīng)有的位置。財(cái)政改革和政府采購(gòu)制度改革都應(yīng)更加注意“政”功能的實(shí)現(xiàn)。

而在對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國(guó)際招投標(biāo)與政府采購(gòu)研究中心副主任屠新泉看來，政府采購(gòu)制度是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的一部分，是在預(yù)算制度將財(cái)政支出合理分配后，如何有效使用財(cái)政支出的問題，所以該制度的一個(gè)前提是完善的預(yù)算制度。

6深化財(cái)稅體制改革

改革開放以來，財(cái)稅體制改革始終承擔(dān)著“先行軍”的使命，發(fā)揮著突破口的作用。6月30日，《深化財(cái)稅體制改革總體方案》通過，業(yè)內(nèi)專家的關(guān)注點(diǎn)是，這將對(duì)政府采購(gòu)產(chǎn)生何種積極影響。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君認(rèn)為，政府采購(gòu)根植于財(cái)政。建立現(xiàn)代財(cái)政制度提出后，作為財(cái)政支出管理重要內(nèi)容的政府采購(gòu)必須服從服務(wù)于這一戰(zhàn)略思想?，F(xiàn)代財(cái)政制度約束和引導(dǎo)政府花好人民的錢。合規(guī)性與績(jī)效是其兩個(gè)基本的衡量標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，合規(guī)更優(yōu)先，績(jī)效更重要。政府采購(gòu)也涵蓋了合規(guī)性控制和績(jī)效目標(biāo)兩個(gè)維度。以此而言，改革政府采購(gòu)制度應(yīng)具備一個(gè)基本的前提條件，那就是確保預(yù)算過程的財(cái)務(wù)合規(guī)性控制。

7國(guó)家安全

從美國(guó)“棱鏡門”秘密監(jiān)聽事件開始，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的國(guó)家安全問題進(jìn)入公眾視野。今年5月21日，亞信峰會(huì)的召開也使國(guó)家安全問題受到廣泛關(guān)注。恰在峰會(huì)召開前夕，政府采購(gòu)領(lǐng)域曝出了兩則備受關(guān)注的事件：微軟Win8操作系統(tǒng)被禁止在中央國(guó)家機(jī)關(guān)采購(gòu)中安裝、首批千余臺(tái)軍用紅旗H7轎車順利交付。這些看似巧合的事件，透露出政府采購(gòu)與國(guó)家安全的關(guān)聯(lián)度。

國(guó)際關(guān)系學(xué)院黨委書記劉慧認(rèn)為，從我國(guó)國(guó)內(nèi)安全形勢(shì)看，過去我們更多關(guān)注傳統(tǒng)安全，把國(guó)家安全問題更多地理解為領(lǐng)土、政權(quán)和軍事等方面的安全。如今隨著我國(guó)國(guó)際地位的提升，非傳統(tǒng)安全也成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展非常重要的影響因素，不能不引起大家的關(guān)注。同時(shí)她指出，保障國(guó)家安全，具體到政府采購(gòu)實(shí)踐層面，一是在購(gòu)買信息技術(shù)產(chǎn)品的時(shí)候要注意它有沒有信息安全的問題，二是在購(gòu)買非信息技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)行信息披露、信息交流的過程中，要充分考慮是不是能有效地保護(hù)相關(guān)部門相應(yīng)的信息安全。

國(guó)家信息中心助理研究員呂漢陽(yáng)也認(rèn)為，政府采購(gòu)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、支持國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品等政策功能對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、產(chǎn)業(yè)安全都有現(xiàn)實(shí)和深遠(yuǎn)影響。

8諾貝爾獎(jiǎng)

2014年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)甫一公布，中國(guó)政府采購(gòu)學(xué)界就為之振奮。細(xì)究緣由，原來是本屆獲獎(jiǎng)的讓·梯若爾教授曾經(jīng)與讓－雅克·拉豐教授在1993年合作出版過一本專著《政府采購(gòu)與規(guī)制中的激勵(lì)理論》。

其實(shí)書的英文原名是A Theory of Incentives in Procurement and Regulation，直譯應(yīng)為《采購(gòu)與規(guī)制中的激勵(lì)理論》，之所以出現(xiàn)“政府采購(gòu)”字樣，完全是譯者在“采購(gòu)”前加了“政府”兩字造成的。因此國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所副所長(zhǎng)趙勇強(qiáng)調(diào)，書中提到的“政府采購(gòu)”，是為了與另一個(gè)概念“規(guī)制”相呼應(yīng)——“規(guī)制”針對(duì)的是企業(yè)向消費(fèi)者提供產(chǎn)品和服務(wù)的問題，“政府采購(gòu)”則針對(duì)企業(yè)向政府提供產(chǎn)品和服務(wù)的問題。所以期待在書中找到招標(biāo)方案、評(píng)標(biāo)因素、談判技巧、詢價(jià)流程的政府采購(gòu)從業(yè)人員可能會(huì)感到失望。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院同方政府采購(gòu)市場(chǎng)與政策研究中心(籌)副主任宋雅琴則從另一個(gè)角度說明，將看似追求“競(jìng)爭(zhēng)”的政府采購(gòu)與跟壟斷相關(guān)的“規(guī)制”放在一起，可以讓政采人在我國(guó)政府采購(gòu)面對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)、公私伙伴關(guān)系（PPP）以及國(guó)防采購(gòu)等手足無措時(shí)，重新思考“競(jìng)爭(zhēng)”在政府采購(gòu)這項(xiàng)制度中的地位和作用。

9國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心報(bào)告

作為我國(guó)政務(wù)智庫(kù)級(jí)別的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，今年發(fā)表了《中國(guó)政府采購(gòu)制度及運(yùn)行機(jī)制》，系統(tǒng)論述了我國(guó)政府采購(gòu)制度的得與失，并提出了完善建議。

去年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心公管所與財(cái)政部國(guó)庫(kù)司（政府采購(gòu)管理辦公室）、海關(guān)總署物資裝備采購(gòu)中心牽頭，由中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心、浙江省政府采購(gòu)中心等部門聯(lián)合成立“完善政府采購(gòu)制度體系與運(yùn)行機(jī)制研究”課題組。一年來，課題組深入6個(gè)省市、5個(gè)部委調(diào)查研究，將發(fā)現(xiàn)的重大問題和研究意見及時(shí)上報(bào)，得到國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的批示，最終形成研究報(bào)告。這份報(bào)告囊括9個(gè)專題報(bào)告、1個(gè)調(diào)查問卷分析報(bào)告和1個(gè)總報(bào)告。

總報(bào)告指出，政府采購(gòu)法實(shí)施10多年來，我國(guó)政府采購(gòu)取得了七大成績(jī)。同時(shí)，報(bào)告也指出，當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)面臨各地“管采架構(gòu)”差異大、集中采購(gòu)比例高規(guī)模大、制度體系不能為政策功能提供足夠支撐、加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》要求調(diào)整和完善國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)制度等問題，實(shí)際運(yùn)作中依然存在著價(jià)格高、質(zhì)量差、效率低、采購(gòu)隨意性大等現(xiàn)象，政府采購(gòu)的法律、制度、執(zhí)行和監(jiān)管等方面尚需完善與調(diào)整。（文字/賈璐）