以法治統(tǒng)領(lǐng)政府采購制度改革

法治政采大家談

開欄的話：國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例（草案）》，掀開了政府采購法治建設(shè)的新篇章。在十八屆四中全會(huì)揚(yáng)起的法治新風(fēng)下，本報(bào)特辟專欄，邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)人士探討政采的法治化之路。

以法治統(tǒng)領(lǐng)政府采購制度改革

■ 繆慧頻

政府采購是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，也是法治社會(huì)的必然要求。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政體制改革的深入，政府采購頻頻走入公眾視野，成為社會(huì)熱點(diǎn)，一舉一動(dòng)影響廣泛。

然而，由于我國政府采購起步較晚，政府采購法治化進(jìn)程相對(duì)緩慢，政府采購法制體系還很不完善，由此引發(fā)的問題逐漸顯現(xiàn)，政府采購領(lǐng)域一系列負(fù)面事件相繼曝光。十八屆四中全會(huì)明確了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)和重大任務(wù)，這既是加強(qiáng)政府采購法治建設(shè)的重大契機(jī)，也對(duì)政府采購工作提出了更加嚴(yán)格的要求。當(dāng)前，完善政府采購法制體系，實(shí)現(xiàn)政府采購法治化，已經(jīng)成為推進(jìn)政府采購制度改革最為迫切的任務(wù)。

法治對(duì)于政采改革具有雙重意義

政府采購的本質(zhì)是政府在法律法規(guī)的約束下進(jìn)行采購的行為。從政府采購制度的產(chǎn)生、發(fā)展歷程來看，法治既是實(shí)行政府采購制度的目標(biāo)，又是推進(jìn)政府采購改革的手段。

法治是政府采購制度改革的目標(biāo)。政府采購是以政府為一方主體的交易行為，是市場經(jīng)濟(jì)行為的一部分。由于政府采購資金來源于財(cái)政性資金，決定了政府采購行為不同于一般的民事主體之間的交易行為。政府采購的主體、對(duì)象、資金來源都由法律明確規(guī)定，政府采購的具體程序更是有嚴(yán)格的法律規(guī)定，依法采購是政府采購最基本的原則，這是政府采購的本質(zhì)特征所在，也是發(fā)達(dá)國家推進(jìn)政府采購制度的基本經(jīng)驗(yàn)。以美國為例，美國除了《聯(lián)邦采購條例》外，還有《武裝部隊(duì)采購法案》《合同競爭法案》《小額采購業(yè)務(wù)法案》《美國產(chǎn)品購買法》等一系列涉及政府采購的法律制度，迄今為止與政府采購相關(guān)的法律有數(shù)百部之多，其先進(jìn)的政府采購制度根本在于完善的政府采購法制體系，且法律規(guī)定在實(shí)際操作中得到了嚴(yán)格的遵守。因此，法治理所當(dāng)然地是政府采購制度改革的基本目標(biāo)。

法治是推進(jìn)政府采購制度改革的手段?！墩少彿ā穼?shí)施近10年來，監(jiān)管部門、采購機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門為推進(jìn)我國政府采購制度改革不懈努力，政府采購改革取得一定成效，但政府采購領(lǐng)域產(chǎn)生的問題也越來越多，一些負(fù)面事件相繼曝光，都從不同角度反映了我國政府采購中存在的問題，政府采購制度改革效果并不明顯。產(chǎn)生這些問題的根本原因，我認(rèn)為還是在于政府采購法治化建設(shè)滯后，政府采購法律法規(guī)不完善，法律執(zhí)行力度不強(qiáng)。

法制是政府采購的基礎(chǔ)，法治化是推進(jìn)政府采購制度改革最根本的途徑。新時(shí)期，政府采購制度改革的目標(biāo)日趨多元化，政府采購的功能從單一的節(jié)約資金、規(guī)范采購行為、促進(jìn)廉政建設(shè)，開始向落實(shí)國家政策、實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展方面轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)政府采購功能和制度目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，就要全方位加強(qiáng)政府采購法治建設(shè)，用法律制度明確政府采購制度的基本目標(biāo)，豐富政府采購的功能內(nèi)涵，建立完善、合理的政府采購監(jiān)管模式和程序控制機(jī)制，并通過嚴(yán)格的法律執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)政府采購改革的基本目標(biāo)。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，要使我國社會(huì)在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。也就是說，法治建設(shè)是當(dāng)前我國推進(jìn)各項(xiàng)改革的根本措施，這些改革理所當(dāng)然包括政府采購制度改革。

法制 法治 不可偏廢

法治化是新時(shí)期推進(jìn)政府采購制度改革的基本途徑。亞里士多德在其著作《政治學(xué)》里對(duì)法治做了最為經(jīng)典的解釋，他認(rèn)為法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是制定科學(xué)的法律。政府采購的實(shí)施必須具備兩個(gè)基本的條件：一是完善合理的政府采購法制體系，二是政府采購法律法規(guī)得到嚴(yán)格的執(zhí)行。當(dāng)前，我國政府采購法制體系不完善與法律執(zhí)行不嚴(yán)格并存，阻礙了政府采購制度的推進(jìn)。因此，新時(shí)期政府采購法治化改革也應(yīng)該從兩個(gè)方面入手。

完善政府采購法制體系。當(dāng)前，我國政府采購法制體系很不完善，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政府采購法律沖突現(xiàn)象廣泛存在。當(dāng)前的政府采購法律法規(guī)可謂五花八門、支離破碎，包含《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《合同法》等法律，眾多與工程招投標(biāo)相關(guān)的部門規(guī)章和規(guī)定，眾多與貨物、服務(wù)采購有關(guān)的部門規(guī)章或規(guī)定，眾多與貨物、服務(wù)、工程采購相關(guān)的地方政府規(guī)章或規(guī)定。多種法律法規(guī)各自為政，并且存在沖突，導(dǎo)致采購人和采購機(jī)構(gòu)在執(zhí)行過程中無所適從。二是政府采購法制體系不完整。雖然當(dāng)前各類政府采購法律法規(guī)繁多，但存在巨大真空地帶。一方面政府采購法律規(guī)范的重點(diǎn)在于采購程序環(huán)節(jié)，即“怎么買”的問題，而對(duì)“買什么”“該不該買”“按什么標(biāo)準(zhǔn)買”的問題關(guān)注不夠，政府采購預(yù)算、需求、合同履行缺乏規(guī)范；另一方面用目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)來限定政府采購范圍，也導(dǎo)致大量財(cái)政性資金支出沒有約束，實(shí)際上大多數(shù)采購單位單項(xiàng)采購金額都在政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下，但總量龐大，將這些采購行為置于法律監(jiān)管之外，是十分危險(xiǎn)的。三是政府采購法律操作性不強(qiáng)。政府采購起步較晚，立法水平不高，法律法規(guī)原則性、抽象化描述較多，政府采購法律規(guī)范僵化，對(duì)采購方式選擇、采購審批管理、評(píng)標(biāo)辦法和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)及其他具體的采購程序設(shè)定了過多約束，不利于提高采購效率，也難以實(shí)現(xiàn)“物有所值”的目標(biāo)。

十八屆四中全會(huì)把完善法律體系作為推進(jìn)依法治國重點(diǎn)之一，這也是實(shí)現(xiàn)政府采購法治化的重點(diǎn)之一。基于政府采購法制體系存在的問題，應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面入手：

其一，開展政府采購法律清理，統(tǒng)一政府采購法制體系。對(duì)紛繁復(fù)雜的政府采購規(guī)章制度進(jìn)行清理，修改不適合的規(guī)范，廢除過時(shí)的規(guī)范，從而編制成內(nèi)容統(tǒng)一協(xié)調(diào)、體例完整合理的政府采購法制體系。一是統(tǒng)一《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》。針對(duì)當(dāng)前兩法各管一攤，政府采購貨物、服務(wù)與采購工程“兩張皮”的混亂現(xiàn)象，應(yīng)盡快理清工程采購與政府采購的關(guān)系，將使用財(cái)政性資金的工程類采購納入政府采購體系。在時(shí)機(jī)成熟之時(shí)，可以考慮將兩部法律合并，將《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于招投標(biāo)程序的內(nèi)容并入《政府采購法》，普通民事主體之間的招標(biāo)投標(biāo)行為應(yīng)以意思自治為原則，國家沒必要通過法律對(duì)其進(jìn)行過多約束，其行為適用相關(guān)的民事法律即可。二是統(tǒng)一和規(guī)范不同位階的政府采購法律規(guī)范。首先要廢除與《政府采購法》規(guī)定不符的地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。對(duì)于法律沒有規(guī)定或規(guī)定不清晰的事項(xiàng)，以《政府采購法實(shí)施條例》彌補(bǔ)和細(xì)化，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章在不違背《政府采購法》和《政府采購法實(shí)施條例》的基礎(chǔ)上發(fā)揮作用，這樣有利于統(tǒng)一和規(guī)范全國的政府采購行為。

其二，擴(kuò)大政府采購法律調(diào)整范圍。由于我國《政府采購法》適用范圍過窄，導(dǎo)致政府采購規(guī)模小，且政府采購預(yù)算、需求、履約等重大事項(xiàng)缺少法律法規(guī)約束。首先，擴(kuò)大《政府采購法》的調(diào)整主體和對(duì)象范圍。歐美發(fā)達(dá)國家通常將使用公共資金進(jìn)行采購的行為全部納入政府采購范疇，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的法律約束。我國也可借鑒此經(jīng)驗(yàn)，將《政府采購法》適用的主體范圍從目前的僅僅局限于我國境內(nèi)的各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,擴(kuò)大到使用公共財(cái)政資金進(jìn)行采購活動(dòng)的國有企業(yè)和部分民營企業(yè)；取消集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)的限制，將集中采購目錄以外且在采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購納入《政府采購法》調(diào)整范疇，并針對(duì)采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的零星、小額采購，增加政府采購方式，簡化采購程序，提高采購效率。其次，增加規(guī)范政府采購事前控制及事后執(zhí)行條款?！墩少彿ā窇?yīng)在與《預(yù)算法》基本規(guī)定保持一致的基礎(chǔ)上，明確政府采購預(yù)算的編制主體、編制內(nèi)容、編制要求、審核制度、執(zhí)行要求等規(guī)定；將政府采購需求的提出、編制、審核等程序作為重要內(nèi)容予以規(guī)范，明確采購需求的制定標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上規(guī)范采購行為；明確政府采購合同的基本要求，如簽訂時(shí)限、基本內(nèi)容、合同履行等，通過法規(guī)完善政府采購履約驗(yàn)收機(jī)制和采購結(jié)果評(píng)價(jià)機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)政府采購“物有所值”。

其三，提高政府采購法律法規(guī)的可操作性。政府采購法律制度必須充分考慮采購工作實(shí)際情況，增強(qiáng)可操作性，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性與靈活性的緊密結(jié)合。以英國為例，英國的政府采購在執(zhí)行《歐盟采購指令》的前提下，充分尊重采購單位的實(shí)際情況，采購單位在采購方式選擇、第三方專家使用、采購結(jié)果確定等方面都享有較大的自主選擇權(quán)，政府采購制度規(guī)定可操作性極強(qiáng)。我國的政府采購法律規(guī)范和相關(guān)制度規(guī)定缺乏可操作性，部分制度規(guī)定不符合現(xiàn)狀，尤其是不適應(yīng)一些垂直管理部門實(shí)際情況。以國稅系統(tǒng)為例，國稅系統(tǒng)四級(jí)預(yù)算單位全部都是中央預(yù)算單位，按照規(guī)定在采購方式選擇、進(jìn)口產(chǎn)品采購、評(píng)審專家使用等方面都需要層層報(bào)批，不利于提高采購效率，也不符合簡政放權(quán)的理念。立法機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)充分考慮我國國情和國稅系統(tǒng)等垂直管理部門的特點(diǎn)，提高法律制度的可操作性，在采購方式執(zhí)行、授權(quán)審批管理、評(píng)審專家使用等方面，通過制度規(guī)定，給予垂直管理部門政策支持。

強(qiáng)化政府采購法律執(zhí)行力。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。強(qiáng)化政府采購法律法規(guī)的執(zhí)行力是政府采購法治化的重要內(nèi)容，法律得不到執(zhí)行，再好的法律也等于空白。增強(qiáng)法律執(zhí)行力一要靠意識(shí)，二要靠機(jī)制。

其一，樹立依法采購意識(shí)。當(dāng)前，我國整體的法治意識(shí)還不強(qiáng)，法律在整個(gè)社會(huì)規(guī)范體系中的權(quán)威地位沒有真正體現(xiàn)，人大于法、權(quán)大于法的現(xiàn)象仍然存在。不少人，尤其是政府部門的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政府采購的認(rèn)識(shí)不到位，依法采購意識(shí)不強(qiáng)，總想回到搞特權(quán)、個(gè)人說了算的老路上，政府采購經(jīng)常受到很多外在干擾。要通過政府采購法律宣傳，使社會(huì)各界包括政府采購工作人員樹立依法采購意識(shí)，引導(dǎo)采購人和供應(yīng)商嚴(yán)格依法參與政府采購活動(dòng)。要加強(qiáng)對(duì)實(shí)施政府采購制度重要意義和作用的宣傳，引起社會(huì)各界尤其是各級(jí)采購人和各單位相關(guān)部門的支持，為政府采購工作的開展創(chuàng)造良好的工作環(huán)境。

其二，健全政府采購監(jiān)管機(jī)制。十八屆四中全會(huì)把健全依法決策機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約作為推動(dòng)法律執(zhí)行的重要手段。政府采購領(lǐng)域強(qiáng)化法律法規(guī)的執(zhí)行，也應(yīng)該從健全政府采購監(jiān)管機(jī)制入手。

首先應(yīng)明確政府采購機(jī)構(gòu)定位和政府采購相關(guān)方權(quán)責(zé)，建立政府采購決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)機(jī)制。集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)統(tǒng)一、規(guī)范，隸屬關(guān)系明確?！墩少彿ā窇?yīng)按照主體明確、職責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的原則，細(xì)分采購人、采購機(jī)構(gòu)、采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及供應(yīng)商的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，避免因職責(zé)權(quán)限不清導(dǎo)致執(zhí)行法律不嚴(yán)、相互推諉扯皮情況的發(fā)生。

其次要健全政府采購監(jiān)督機(jī)制。要堅(jiān)持內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的原則。集中采購機(jī)構(gòu)要通過建立和完善內(nèi)部采購業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部管理規(guī)章制度，形成有效的內(nèi)部制約和控制機(jī)制。財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門要協(xié)調(diào)配合，通過對(duì)政府采購的整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督，確保政府采購行為合法規(guī)范。監(jiān)督要抓住政府采購的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，找準(zhǔn)監(jiān)督點(diǎn)。著力對(duì)采購需求確定和采購文件編制、采購方式選擇、采購信息發(fā)布、評(píng)審專家抽取、評(píng)審和中標(biāo)確認(rèn)、合同簽訂等重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督審查，增強(qiáng)政府采購監(jiān)督的效果。監(jiān)督要注重方式方法。監(jiān)管部門應(yīng)把日常監(jiān)督和政府采購專項(xiàng)檢查結(jié)合起來，重點(diǎn)查處違反政府采購法律法規(guī)的行為，并對(duì)典型案例進(jìn)行通報(bào)、剖析，形成震懾力。同時(shí)，完善政府采購救濟(jì)制度，進(jìn)一步發(fā)揮司法監(jiān)督的作用，確保政府采購監(jiān)督切實(shí)有效。

(作者單位：國家稅務(wù)總局集中采購中心)