創(chuàng)新體制 轉(zhuǎn)換機(jī)制——江蘇省無(wú)錫市積極探索政府購(gòu)買公共服務(wù)改革實(shí)踐回顧

創(chuàng)新體制 轉(zhuǎn)換機(jī)制

——江蘇省無(wú)錫市積極探索政府購(gòu)買公共服務(wù)改革實(shí)踐回顧

■ 華靜嫻

圍繞轉(zhuǎn)變政府職能的要求，江蘇省無(wú)錫市通過(guò)科學(xué)界定實(shí)施范圍、實(shí)行項(xiàng)目分類管理、規(guī)范服務(wù)行為等舉措，推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)改革。

從2005年提出將政府購(gòu)買公共服務(wù)作為改革攻堅(jiān)的重點(diǎn)工作之一起，無(wú)錫市政府購(gòu)買服務(wù)改革經(jīng)歷了試點(diǎn)、全面實(shí)施和深化三個(gè)階段。如今，市政養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔、醫(yī)療衛(wèi)生、信息化服務(wù)外包……政府購(gòu)買服務(wù)正如春雨般悄無(wú)聲息地滲入到百姓生活的方方面面。

做法

改革初期，無(wú)錫市率先重點(diǎn)選擇市政公用、教育、衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域，逐步建立和完善政府購(gòu)買公共服務(wù)新機(jī)制，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、群眾受益的社會(huì)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展新格局。

明晰權(quán)責(zé)，責(zé)權(quán)一致。按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，明晰各級(jí)政府從事公共管理的責(zé)任和權(quán)利，合理界定各級(jí)政府提供公共服務(wù)的范圍。依據(jù)事權(quán)合理確定支出規(guī)模，在此基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的財(cái)政體制，切實(shí)解決各級(jí)政府在公共事務(wù)管理中“缺位”和“越位”問(wèn)題。同時(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)由“政府直接提供、直接管理”向“政府購(gòu)買公共服務(wù)，實(shí)施監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變，并讓政府部門的工作重心轉(zhuǎn)移到制定發(fā)展規(guī)劃、確定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)督管理、了解群眾需求等方面，確保公共管理職能的有效履行和公共服務(wù)的有效供給。

組織領(lǐng)導(dǎo)，分工明確。市公共財(cái)政體制改革辦公室全面負(fù)責(zé)建立政府購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制的各項(xiàng)工作，協(xié)調(diào)處理各部門在實(shí)施中遇到的問(wèn)題；市財(cái)政局負(fù)責(zé)指導(dǎo)各行業(yè)管理部門制定具體的實(shí)施意見(jiàn)或方案，根據(jù)財(cái)力狀況統(tǒng)籌安排資金，配合各行業(yè)管理部門組織實(shí)施具體項(xiàng)目，并及時(shí)向市公共財(cái)政體制改革辦公室反映工作情況；各行業(yè)管理部門負(fù)責(zé)制定本行業(yè)或本領(lǐng)域的政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)施意見(jiàn)或方案；購(gòu)買服務(wù)的具體承辦者則負(fù)責(zé)組織實(shí)施，并及時(shí)向市公共財(cái)政體制改革辦公室反映實(shí)施情況。

促進(jìn)規(guī)范，配套制度。針對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的類別、個(gè)性特點(diǎn)，無(wú)錫市先后出臺(tái)了一系列政府采購(gòu)的規(guī)范性文件，如《關(guān)于對(duì)政府性資金投資的城市照明項(xiàng)目加強(qiáng)政府采購(gòu)管理的通知》《無(wú)錫市商業(yè)保險(xiǎn)政府采購(gòu)管理暫行辦法》《無(wú)錫市信息化服務(wù)外包政府采購(gòu)管理辦法》《無(wú)錫市環(huán)衛(wèi)作業(yè)招標(biāo)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》等，規(guī)范了綠化養(yǎng)護(hù)、環(huán)境保潔、城市照明維護(hù)、商業(yè)保險(xiǎn)、信息化服務(wù)外包等服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)行為。同時(shí)，要求主管部門會(huì)同財(cái)政部門分類制訂服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)實(shí)施意見(jiàn)，明確實(shí)施范圍內(nèi)容、作業(yè)任務(wù)測(cè)算和作業(yè)任務(wù)定額、指導(dǎo)單價(jià)、考核標(biāo)準(zhǔn)與方式等，構(gòu)建服務(wù)過(guò)程中的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，并在招標(biāo)文件中以邀約的形式進(jìn)行明確，使公共服務(wù)采購(gòu)在規(guī)范中良性發(fā)展。

專業(yè)管理，部門責(zé)任。由行業(yè)管理部門將政府所需購(gòu)買的公共服務(wù)事項(xiàng)及具體要求向全社會(huì)公布，并以公開(kāi)招標(biāo)的方式確定服務(wù)供應(yīng)方。但與貨物和工程類項(xiàng)目相比，公共服務(wù)類項(xiàng)目大多具有性質(zhì)特殊、專業(yè)性較強(qiáng)、成本難以確定、不可中斷且必須與日常管理相結(jié)合等特點(diǎn)，加上各主管部門的思路、管理方式、措施、力量等存在不同，執(zhí)行時(shí)難以統(tǒng)一和規(guī)范。為此，無(wú)錫市在擬定年度政府集中采購(gòu)目錄時(shí)，將物業(yè)管理、信息化服務(wù)外包等具有通用采購(gòu)性質(zhì)的項(xiàng)目納入集中采購(gòu)目錄，由市政府采購(gòu)中心制訂招標(biāo)格式文本，統(tǒng)一實(shí)施采購(gòu)的方式。同時(shí)，將具有管理個(gè)性的綠化養(yǎng)護(hù)、市政養(yǎng)護(hù)、城市照明養(yǎng)護(hù)、排水設(shè)施大中修、環(huán)衛(wèi)保潔等城市維護(hù)服務(wù)項(xiàng)目列入部門集中采購(gòu)項(xiàng)目，由主管部門按照政府采購(gòu)流程組織實(shí)施。這種做法既充分調(diào)動(dòng)了職能部門將政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目納入政府采購(gòu)的積極性和責(zé)任性，又在法律框架內(nèi)發(fā)揮了職能部門的專業(yè)管理優(yōu)勢(shì)。

采購(gòu)文件，體現(xiàn)績(jī)效。將績(jī)效理念貫穿于購(gòu)買服務(wù)的全過(guò)程，強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理，實(shí)行績(jī)效管理和考核驗(yàn)收，并在政府采購(gòu)招標(biāo)文件中加以明確。其中服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)主要包括服務(wù)供應(yīng)方的資質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)成果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等。具體內(nèi)容由各行業(yè)管理部門會(huì)同市財(cái)政局根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)確定。每年年終（或年中），由各行業(yè)管理部門會(huì)同市財(cái)政局依照合同要求，按照服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)購(gòu)買的服務(wù)事項(xiàng)的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。完成合同要求的，全額支付費(fèi)用；未完成合同要求的，扣減相應(yīng)費(fèi)用。此外，為了增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性、客觀性，還可以邀請(qǐng)相關(guān)管理部門參與評(píng)估。

資金支付，掛鉤績(jī)效。將政府購(gòu)買服務(wù)的費(fèi)用全部納入預(yù)算管理范疇，做到“養(yǎng)事不養(yǎng)人”。政府對(duì)用于購(gòu)買服務(wù)的支出實(shí)行總量控制，盡可能減少或維持原有資金規(guī)模。對(duì)突發(fā)性的臨時(shí)服務(wù)事項(xiàng)，通過(guò)“一事一議”的辦法進(jìn)行處理，需要追加經(jīng)費(fèi)的，按照市政府相關(guān)規(guī)定辦理。資金支付時(shí)，服務(wù)供應(yīng)方是其他社會(huì)組織的，市財(cái)政部門預(yù)付購(gòu)買服務(wù)全部費(fèi)用的30%作為啟動(dòng)資金，然后根據(jù)工作進(jìn)度情況付款，但預(yù)付比例最高不超過(guò)80%，余款待服務(wù)事項(xiàng)評(píng)估結(jié)束后，根據(jù)評(píng)估結(jié)果支付。

加大宣傳，培育市場(chǎng)。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念，拓寬工作思路，積極推進(jìn)財(cái)政支出方式改革。注重宣傳，利用媒體大力宣傳改革的意義、內(nèi)容，提高社會(huì)公眾對(duì)政策導(dǎo)向的知曉度。進(jìn)一步降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)和吸引各類資本以直接、間接形式進(jìn)入一般競(jìng)爭(zhēng)性社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，鼓勵(lì)國(guó)有單位依托資本和資源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)項(xiàng)目合作、融資等方式吸引更多的社會(huì)資本參與公共服務(wù)，為政府購(gòu)買服務(wù)培育成熟的市場(chǎng)。

啟示

回顧這幾年改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)改革初期，需要政府采購(gòu)監(jiān)管部門進(jìn)行深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并不斷加以解決，其具體體現(xiàn)在以下幾方面：

防止脫離現(xiàn)實(shí)貿(mào)然推進(jìn)。政府購(gòu)買公共服務(wù)有一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，應(yīng)在市場(chǎng)條件成熟的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)毓卜?wù)市場(chǎng)化水平、事業(yè)單位改制情況、非政府單位發(fā)育程度等因素有序推進(jìn)。當(dāng)某項(xiàng)公共服務(wù)滿足一定的標(biāo)準(zhǔn)和條件（如服務(wù)內(nèi)容范圍可明確界定、存在充分競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)市場(chǎng)、具有明確可衡量的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)等），才有可能推行政府購(gòu)買。反之，則需慎重，避免因冒進(jìn)產(chǎn)生不必要的負(fù)面影響。

完善項(xiàng)目選擇機(jī)制。要有效界定政府與市場(chǎng)邊界，建立政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目選擇機(jī)制。由于改革初期，政府購(gòu)買服務(wù)工作尚處于摸索階段，存在對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)范圍界定不夠清晰，項(xiàng)目選擇的原則、標(biāo)準(zhǔn)、條件不太具體，項(xiàng)目申報(bào)和選擇存在認(rèn)識(shí)分歧，把政府部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)作為要求政府購(gòu)買的“公共服務(wù)”，應(yīng)該推向市場(chǎng)的項(xiàng)目仍由政府承擔(dān)等諸多問(wèn)題。因此，在今后的改革中，要避免以“購(gòu)買服務(wù)”名義轉(zhuǎn)移本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)，避免專門設(shè)立公司、社會(huì)組織來(lái)單一承接政府某項(xiàng)公共服務(wù)，切實(shí)防止新形式的既“養(yǎng)人”又“養(yǎng)事”現(xiàn)象。

以市場(chǎng)化為導(dǎo)向。現(xiàn)階段，服務(wù)供應(yīng)方中仍包含了大量未改制到位的事業(yè)單位，其通過(guò)定向購(gòu)買方式把購(gòu)買服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目交由原先的事業(yè)單位承擔(dān)，使得公共服務(wù)的多元化和外部監(jiān)督體系難以形成。同時(shí)，廣泛采取的定向購(gòu)買方式弱化了服務(wù)供應(yīng)商參與公開(kāi)招投標(biāo)活動(dòng)的熱情。因此，凡是能選擇政府采購(gòu)方式進(jìn)行購(gòu)買服務(wù)的，必須明確堅(jiān)持以市場(chǎng)化導(dǎo)向?yàn)樵瓌t。

健全操作管理制度。在政府購(gòu)買服務(wù)改革的具體實(shí)施過(guò)程中，由于各主管部門的思路、管理方式等方面存在不同，執(zhí)行時(shí)雖各具特色、各有千秋，但使得各項(xiàng)目的執(zhí)行力度參差不齊，職責(zé)不清、考評(píng)困難。因此，應(yīng)建立嚴(yán)密的管理制度，統(tǒng)一規(guī)范，科學(xué)管理。

采購(gòu)預(yù)算與支出安排相銜接。由于政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的資金管理服從于專項(xiàng)資金管理，部門對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)方式的選擇，容易受到專項(xiàng)資金部門化傾向的影響。一方面，部門力推項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，缺乏資金保障，常以此作為爭(zhēng)取專項(xiàng)資金的工具。另一方面，對(duì)專項(xiàng)資金預(yù)算已作安排并已有足額資金保障的項(xiàng)目，部門缺乏實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)試點(diǎn)的積極性，改革動(dòng)力不足。這使得財(cái)政資金“養(yǎng)人”不“養(yǎng)事”的初衷未完全實(shí)現(xiàn)，部分試點(diǎn)項(xiàng)目資金撥付尚處于換湯不換藥的狀態(tài)。

關(guān)注資金節(jié)約的效果。在核定政府購(gòu)買服務(wù)資金量上仍沿用專項(xiàng)資金預(yù)算安排的思路和模式，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目資金與現(xiàn)有專項(xiàng)資金、部門預(yù)算資金之間缺乏統(tǒng)一考量的機(jī)制，未形成平衡效應(yīng)，通過(guò)購(gòu)買勞務(wù)方式增加人員的現(xiàn)象缺乏有效控制，項(xiàng)目評(píng)估結(jié)果對(duì)資金撥付環(huán)節(jié)影響不大，新項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，資金安排缺乏科學(xué)合理的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)……以上種種因素，影響了政府購(gòu)買服務(wù)本應(yīng)產(chǎn)生的資金節(jié)約效果，值得業(yè)內(nèi)關(guān)注和探究。

構(gòu)建績(jī)效考核和監(jiān)督機(jī)制。開(kāi)展政府購(gòu)買公共服務(wù)的改革，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，是政府轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式、提高公共服務(wù)能力、樹(shù)立科學(xué)的公共理財(cái)觀的重要探索，是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，對(duì)于其中存在的風(fēng)險(xiǎn)尤其是績(jī)效難以達(dá)成的風(fēng)險(xiǎn)，必須謹(jǐn)慎規(guī)避。因此，建立起全面的監(jiān)督和績(jī)效考核機(jī)制，是推行政府購(gòu)買公共服務(wù)改革的必要保證。

（作者單位：江蘇省無(wú)錫市財(cái)政局）