統(tǒng)一對(duì)《政府采購(gòu)法》第四條的認(rèn)識(shí)不能再拖了

編者按：《政府采購(gòu)法》第4條規(guī)定，究竟是指工程采購(gòu)的招標(biāo)投標(biāo)程序適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，還是指所有程序都適用？政府采購(gòu)工程要不要貫徹國(guó)家對(duì)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的首購(gòu)、訂購(gòu)政策和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的強(qiáng)制性采購(gòu)政策？如何貫徹？作為《政府采購(gòu)法》起草工作的參與者，作者從這條規(guī)定制定的來龍去脈說起，提出——統(tǒng)一對(duì)《政府采購(gòu)法》第四條的認(rèn)識(shí)不能再拖了
統(tǒng)一對(duì)《政府采購(gòu)法》第4條規(guī)定的認(rèn)識(shí)不能再拖了。即使最理想的方案暫時(shí)不能取得一致，稍次的方案也要抓緊出臺(tái)，有法可依是當(dāng)務(wù)之急。

◎ 文  王家林

《政府采購(gòu)法》從2003年1月1日起施行，至今已經(jīng)將近8年時(shí)間了。但是，由于對(duì)該法第4條的規(guī)定認(rèn)識(shí)不一致，應(yīng)當(dāng)對(duì)這一條規(guī)定作出解釋的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》又至今沒有出臺(tái)，使得占政府采購(gòu)支出比重很大的工程采購(gòu)沒有納入政府采購(gòu)制度改革的范疇，工程采購(gòu)監(jiān)督仍然有很多漏洞，特別是國(guó)家對(duì)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的首購(gòu)、訂購(gòu)政策和對(duì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品強(qiáng)制性采購(gòu)政策不能在工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤瑔栴}更為嚴(yán)重。這些都是關(guān)系國(guó)家整體利益的大問題，必須引起我們高度重視，認(rèn)真加以解決，不能再拖了。當(dāng)前，解決這些問題的關(guān)鍵，是統(tǒng)一對(duì)《政府采購(gòu)法》第4條規(guī)定的認(rèn)識(shí)。

統(tǒng)一對(duì)《政府采購(gòu)法》第4條規(guī)定的認(rèn)識(shí)，首先要了解這條規(guī)定制定的來龍去脈。筆者參加過《政府采購(gòu)法》的起草工作，并列席了全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)該法的3次審議，了解一些情況。開始起草《政府采購(gòu)法》的時(shí)候，有的部門和同志是反對(duì)將政府采購(gòu)工程列入《政府采購(gòu)法》調(diào)整范圍的，其理由是《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條已經(jīng)對(duì)政府采購(gòu)工程作出了規(guī)定。但是，起草組的多數(shù)同志同意將工程采購(gòu)納入《政府采購(gòu)法》的調(diào)整范圍，因?yàn)楣こ滩少?gòu)在整個(gè)政府采購(gòu)中占有很大比重，如果不將其納入《政府采購(gòu)法》的調(diào)整范圍，政府采購(gòu)制度改革就漏掉一大塊；而且，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)同國(guó)家規(guī)范政府采購(gòu)制度改革是2個(gè)不同的概念。經(jīng)過反復(fù)討論，并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委集體研究決定，將工程采購(gòu)納入政府采購(gòu)的調(diào)整范圍。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《政府采購(gòu)法（草案）》進(jìn)行審議的時(shí)候，其組成人員也沒有對(duì)此提出異議。因此，《政府采購(gòu)法》第2條規(guī)定：在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的政府采購(gòu)適用本法。本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。這其中就有工程。

1、《政府采購(gòu)法》已將工程采購(gòu)納入其中

從《政府采購(gòu)法》的制定情況及其第2條的明確規(guī)定，可以清楚地看出，《政府采購(gòu)法》已經(jīng)從整體上將工程采購(gòu)納入其調(diào)整范圍。既然如此，為什么還有第4條“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”的規(guī)定呢？因?yàn)橛械牟块T一直反對(duì)將政府采購(gòu)工程納入《政府采購(gòu)法》調(diào)整，而且，《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條關(guān)于一些工程建設(shè)項(xiàng)目強(qiáng)制招標(biāo)投標(biāo)的規(guī)定，確實(shí)包括政府采購(gòu)工程招標(biāo)投標(biāo)。作出這樣的規(guī)定，既不否認(rèn)政府采購(gòu)工程按照第2條的規(guī)定，從總體上納入《政府采購(gòu)法》；又能平息有關(guān)部門的不同意見，豈不是兩全其美？但是，第4條規(guī)定究竟是指招標(biāo)投標(biāo)的過程適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，還是進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購(gòu)工程完全適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，不明確。也沒有明確采用其他方式進(jìn)行政府采購(gòu)工程依據(jù)哪部法律。而能夠?qū)Υ俗鞒鼋忉尩?lt;政府采購(gòu)法實(shí)施條例>又遲遲不能出臺(tái)，必然造成種種問題。

2、兩部法律規(guī)范的工程采購(gòu)是兩碼事

《政府采購(gòu)法》規(guī)范工程采購(gòu)?fù)墩袠?biāo)投標(biāo)法》規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)是兩碼事。從前面引述的《政府采購(gòu)法》第2條可以看出，作為政府采購(gòu)支出重要組成部分的工程采購(gòu)已經(jīng)納入該法的調(diào)整范圍，而且，對(duì)其規(guī)范是全方位的，包括各個(gè)環(huán)節(jié)和各種采購(gòu)方式，以及當(dāng)事人的權(quán)益保護(hù)等等。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第2條規(guī)定，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，適用本法。第3條規(guī)定，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)：（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；（二）全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目；（三）使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。

從以上可以看出，《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條規(guī)定強(qiáng)制性招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目和《政府采購(gòu)法》第2條規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購(gòu)集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的工程是兩碼事?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》規(guī)定強(qiáng)制招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目也包括國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)項(xiàng)目，還包括使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》規(guī)定強(qiáng)制招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目包括政府采購(gòu)工程，但只是招標(biāo)投標(biāo)過程，而不是政府采購(gòu)工程的全過程和各個(gè)方面。《招標(biāo)投標(biāo)法》結(jié)構(gòu)設(shè)置分為第一章總則、第二章招標(biāo)、第三章投標(biāo)、第四章開標(biāo)評(píng)標(biāo)和中標(biāo)、第五章法律責(zé)任等也說明該法是規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的。

不僅政府采購(gòu)工程和工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)是兩碼事，是2個(gè)不同的概念，而且《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》也分別屬于不同的法律部門。《政府采購(gòu)法》屬于財(cái)政法或者經(jīng)濟(jì)法，《招標(biāo)投標(biāo)法》屬于民商法。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編輯的《中華人民共和國(guó)法律》和國(guó)務(wù)院法制辦編輯的《法律法規(guī)全書》都把《招標(biāo)投標(biāo)法》列入民商法類。我國(guó)制定和實(shí)施《政府采購(gòu)法》推行政府采購(gòu)制度改革，就是為了規(guī)范政府采購(gòu)行為，充分發(fā)揮政府采購(gòu)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的政策功能。占政府采購(gòu)支出很大比重的政府采購(gòu)工程不能排除在外。

3、兩部法律規(guī)定不一致時(shí)應(yīng)適用《政府采購(gòu)法》

《立法法》第83條規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》都是九屆全國(guó)人大常委會(huì)制定的，前者于1999年8月30日通過，自2000年1月1日起施行；后者于2002年6月29日通過，自2003年1月1日起施行。兩部法律對(duì)政府采購(gòu)工程的有關(guān)規(guī)定不一致時(shí)，適用《政府采購(gòu)法》的規(guī)定是合法的。而除招標(biāo)投標(biāo)程序外，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》則是不合法的。

4、第4條指從程序上適用《招標(biāo)投標(biāo)法》

基于以上3點(diǎn)，或者說綜合考慮各個(gè)方面，《政府采購(gòu)法》第4條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是指采用招標(biāo)方式進(jìn)行政府采購(gòu)工程采購(gòu)的，其招標(biāo)投標(biāo)程序適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，其他程序，如政府采購(gòu)工程預(yù)算的編制，政府采購(gòu)工程合同的簽訂、履行和驗(yàn)收，質(zhì)疑和投訴，監(jiān)督檢查等都應(yīng)適用《政府采購(gòu)法》。

從字面上來講，咬文嚼字，《政府采購(gòu)法》第4條規(guī)定“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”的規(guī)定，指的也是招標(biāo)投標(biāo)過程適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，因?yàn)榉捎玫氖?ldquo;進(jìn)行”2個(gè)字。如果法律使用“采用招標(biāo)投標(biāo)方式采購(gòu)政府工程的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”，則可以理解為，政府采購(gòu)工程全過程和各個(gè)方面適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。我們應(yīng)當(dāng)尊重漢語言文字的嚴(yán)謹(jǐn)性。

5、從全局出發(fā) 綜合考慮 統(tǒng)一認(rèn)識(shí)
退一步說，《政府采購(gòu)法》第4條的規(guī)定，是指采用公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)進(jìn)行政府采購(gòu)工程采購(gòu)的，全過程和各個(gè)方面都適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，那么，還有沒有采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來源和國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他方式實(shí)施的政府采購(gòu)工程？特別是政府采購(gòu)工程要不要貫徹國(guó)家對(duì)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的首購(gòu)、訂購(gòu)政策和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的強(qiáng)制性采購(gòu)政策？這些用哪部法律規(guī)范？這些都是在我們統(tǒng)一對(duì)《政府采購(gòu)法》第4條規(guī)定的認(rèn)識(shí)時(shí)必須認(rèn)真考慮和切實(shí)加以解決的問題。

總而言之，統(tǒng)一對(duì)《政府采購(gòu)法》第4條規(guī)定的認(rèn)識(shí)不能再拖了。而且，只要從全局出發(fā)，綜合考慮各個(gè)方面，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)并不難。即使最理想的方案暫時(shí)不能取得一致，稍次的方案也要抓緊出臺(tái)，有法可依是當(dāng)務(wù)之急，有些問題還可以以后逐步解決。（作者系財(cái)政部條法司原司長(zhǎng)、《政府采購(gòu)法》起草工作組副組長(zhǎng)）