奔赴PPP這場盛宴

編者按：新一輪財政改革中，被委以重任的PPP（政府和社會資本合作）模式將扮演怎樣的角色？如何甄別PPP項目？如何推進PPP項目落地？為更好地總結我國PPP政策制度建設經驗，探討PPP大潮下政府采購的發(fā)展方向，“中國政府采購峰會2015”邀請了業(yè)內知名理論專家、實務專家就推進PPP改革分享精彩觀點。本版特刊發(fā)相關演講摘錄，以饗讀者。

奔赴PPP這場盛宴

財政改革需要“四個再造”

財政部財政科學研究所副所長 王朝才

本輪財政改革需要有創(chuàng)新思維，要打破路徑依賴，對機制、體制、模式和環(huán)境進行再造。改革開放以來，財政改革一直未停止過，從一定意義上講，這些改革均取得了成效。但是，就本輪改革而言，一方面是在既有成果的基礎上進行改革，另一方面所面臨的形勢及改革的目標也更高、更大。從形勢方面講，一是經濟新常態(tài)下財政收入也出現了新常態(tài)。最突出的表現是財政收入增長幅度下降。不僅由于稅收彈性大于GDP導致稅收收入增長幅度下降，而且在市場不太景氣的情況下，土地出讓收入、國有企業(yè)利潤等非稅收入也呈現下降趨勢。二是財政支出增長剛性?！笆濉睂崿F全面小康，扶貧攻堅、國防建設、社會保障等方面的支出都必須大力保障。在中央與地方政府的債務規(guī)模較大的情況下，財政運行的壓力較大。三是財政作為國家治理的基礎和重要支柱，目前的財政制度、運行機制均有待進一步深化改革。

因此，本輪財政改革要有創(chuàng)新思維，要通過“四個再造”，一方面提高財政收入能力和支出效率，另一方面構建規(guī)范、透明的現代財政制度。

一是機制再造。目前我國的財政運行機制存在不少問題，影響財政運行的效率。其一，財政收入政府投融資機制的再造是一個核心問題。比如在基礎設施方面，我們國家改革開放三十多年來，尤其是1994年分稅制改革以來，經濟社會發(fā)生了翻天覆地的變化，個人財富急劇增加，而我們的稅制還是主要向企業(yè)征稅，不僅導致稅收收入增長乏力，而且企業(yè)的負擔感很突出。非稅收入也一樣，地方政府長期靠出讓土地，但是土地資源的有限性會導致地方政府的財力枯竭。其二是財政支出方面。財政支出的效率有待提高，如科技支出、三農支出、衛(wèi)生支出、環(huán)保支出等。據資料介紹，“十二五”期間，雖然醫(yī)療衛(wèi)生支出有較大幅度增長，但“看病難”“看病貴”的問題依然存在。這里的核心問題是財政資源應主要配置在哪里的問題。如果把財政資源主要用于“基本醫(yī)療”，政府還必須在疑難病、大病的科研、教育和治理上承擔責任，意味著政府要把所有的衛(wèi)生醫(yī)療承包起來。其三是基礎設施建設投資方面，投資靠賣地、銀行貸款，但是2015年以來兩條途徑都已經不順暢了。盡管如此，要實現中國夢，就仍然要繼續(xù)提高城鎮(zhèn)化的水平。從全世界的經驗看，農村常住人口比重必須下降到20%以下，一個國家才算真正實現了現代化。這就意味著基礎設施建設的支出需求仍然很大。需求大，政府資金不足，這就需要政府投融資機制的再造。PPP就是實現這種機制再造的一種途徑。政府資金雖然不足，但金融行業(yè)、工業(yè)企業(yè)仍然有充裕的資金，因此必須通過機制創(chuàng)新把社會資本的力量納入進來。還有債務管理方面，我們非要把歐盟內部的赤字率、債務率規(guī)定作為我們的規(guī)定，也是沒有道理的，因為美國、日本已經多少年赤字率超過3%了。國家與國家之間的承債能力是不一樣的。

二是體制再造。目前我國的財政體制是典型的單一制國家體制。中央政府不僅控制立法權，而且控制著政策制定權。但是，在中國這么大的國家，中央政府的能力是有限的，不可能完全控制。實際上，由于我們許多事情，尤其是經濟政策的控制做不到，地方在經濟建設、經濟發(fā)展方面的權力就較大。又如，我們的政策指令要直達基層(縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級)，實際上效果不太理想，導致專項滿天飛。還有，“扁平化”改革，要強化縣級，本來從基本公共服務供給的角度看，這一做法有一定道理。但是，把縣級固化，把縣作為經濟區(qū)域，讓縣級發(fā)展經濟，沒有收到想要的效果。實際上，世界上的單一制和聯邦制有不斷趨同的趨勢。我覺得，在我們這樣一個大國，在中央的統一領導下，充分發(fā)揮省級政府的調控作用是十分重要的。

三是程序再造。新預算法出臺以后，財政資金運行程序的大方向已經確定了，但是仍有其他具體問題。比如在轉移支付問題上，能不能給地方“定心丸”，讓地方政府大致清楚第二年的轉移支付數量，這就涉及到中期預算的問題。

四是環(huán)境再造。財政改革決不是財政部門一家就能推進的，需要各種制度改革相配合。比如，要改革財政支出使用，就涉及政府部門的改革問題。

廣東：PPP改革在探索中前進

廣東省政府采購中心主任 孔剛

政府和社會資本合作（PPP）項目采購采用政府采購模式操作，是擇優(yōu)選擇社會合作資本的有效途徑，能夠使項目采購競爭更充分、更公開、更有公信力。近年來，廣東省政府采購中心在PPP項目落地的探索中不斷前進。

省級：力促PPP項目落地

PPP模式有利于吸引社會資本，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制；有利于厘清政府與市場邊界，更好地履行公共服務職能；有利于有效減輕政府債務壓力，對統籌做好穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作具有戰(zhàn)略意義。

目前，廣東省各級相關部門正在積極推動各類PPP項目的落地。省財政廳牽頭組織召開了全省PPP項目推介會，常務副省長徐少華親自參會并作動員。省政府辦公廳轉發(fā)了省財政廳等部門《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式實施意見的通知》。省財政廳發(fā)布了廣東省第一批PPP項目清單，項目共122個，投資規(guī)模2814億元，并組織培訓班。各地市同期也積極推進此項工作。這一背景下，省采購中心積極響應，至今基本完成2個PPP項目的政府采購操作，社會反映良好。

汕頭市：項目捆綁形成優(yōu)勢

汕頭市6座污水處理廠項目是廣東省首個以政府采購方式規(guī)范操作的PPP項目，包括朝陽區(qū)3座污水廠及管網、潮南區(qū)3座污水廠及管網兩個分包，限期一年完成建設。該項目投資總規(guī)模為15.6億元，合作期限長達30年。整體項目建成后，總體規(guī)模達到26萬噸/日。

該項目的難點在于：地方資金少，項目分散在6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，難以籌集資金。為此，廣東省政府采購中心充分考慮及量化各種評審因素及權重，采用“多項目捆綁，廠網一體，同步招標，在省級平臺操作”模式，增強項目吸引力，降低項目成本，調動中標供應商的運營積極性。

這一套方法有諸多創(chuàng)新。一是將長達30年的PPP模式運用到污水管網建設中，為非經營性的污水管網投資、建設和運營維護探索出新模式。二是由國家補貼轉向社會收益，提高社會資本的運營積極性，避免了廠區(qū)建成后的閑置問題。三是多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目打包，發(fā)揮規(guī)模效應，增強項目吸引力，降低項目成本。四是實施機構、采購人和簽約人角色分離，由市級主管部門作為采購人組織招標采購工作，區(qū)級主管部門簽訂項目合同。五是創(chuàng)新政府采購評審專家選擇的方法，評審小組、談判確認小組成員通過邀請產生，針對性更強。六是在省級平臺操作，充分發(fā)揮專業(yè)機構的專業(yè)把關作用，各方專業(yè)機構形成合力，優(yōu)勢互補。

該項目發(fā)布資格預審后，共有13家社會資本報名，其中11家社會資本通過資格預審，最終成交價較預算價降低了30%左右，達到公平競爭、充分競爭，擇優(yōu)選擇社會資本的效果，為全省下一步在城建污水處理建設采用PPP模式積累了經驗，打響了第一炮。

揭陽市：磋商方式讓經驗升級

揭陽市9座污水處理廠PPP項目近期擬建總規(guī)模13.5萬噸/日，管網總長度151.92公里，總投資約11.65億元；遠期擬建污水處理總規(guī)模41萬噸/日。在吸取汕頭污水處理廠PPP項目成功操作經驗的基礎上，省采購中心針對這一項目的實際情況進行了新的嘗試。

一是創(chuàng)新采用兩階段競爭性磋商的采購方式，通過資格預審，確保進入程序的社會資本具備一定的投融資能力和豐富的污水處理項目投資、運營經驗。第一階段進行設計方案磋商，獲取優(yōu)質技術方案，明確項目的技術要求；第二階段通過進行商務方案的磋商，明確項目的商務條件和服務要求，然后通過綜合評審的方式平衡技術方案和商務報價，選擇合適的社會資本，保證項目建設方案的優(yōu)質、經濟和實用性。二是對落選社會資本進行經濟補償，提高社會資本對項目的積極性。三是創(chuàng)新采用環(huán)境績效付費機制，不設保底水量，而設置晉升條件。進水水質通過時，相關運維社會資本將“晉級”。四是建立動態(tài)績效評價機制，保證運營質量，促使投資人不斷優(yōu)化管理和技術水平。

該項目采用設計-建設-融資-經營（DBFO）模式，以及競爭性磋商采購方式，確保了項目的順利實施。最終，成交社會資本以低于最初限價21.65%的價格中標。

在一次次實踐中，省采購中心依照政府采購法及相關法律法規(guī)的規(guī)定，制定出PPP政府采購項目5種方式的標準化操作流程及內控制度，以規(guī)范及推動PPP政府采購項目的實施，為PPP從藍圖到現實盡綿力。

為項目落地提供技術保障

中國質量認證中心經營發(fā)展部副處長 王志剛

很高興能參加此次峰會。作為政府采購的技術支持單位，今天，我很榮幸與大家一起探討“PPP加速——從藍圖到現實”這一議題。

十八大提出讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，為PPP的普及提供了理論基礎，PPP在中國的發(fā)展也進入了一個新的歷史階段。2014年以來，國務院有關部委、各級地方政府對PPP工作積極探索，一大批PPP項目落地實施，大大激發(fā)了政府購買服務的潛能。

2014年下半年以來，地方政府積極推進PPP試點，多個省份相繼推出規(guī)模龐大的PPP項目。各地上報的試點項目均適于PPP模式，涉及范圍廣泛，且屬于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。包括燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，以及醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等公共服務項目，一些省份還對水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目重點推行了PPP模式。

但是，由于PPP項目在采購需求、競爭方式、合同管理、履約驗收、績效評價等方面具有的特殊性，其采購管理不能簡單套用現有的政府采購法律制度規(guī)定，而需要在政府采購整體法律框架下，作出特殊的制度性安排與創(chuàng)新。

PPP項目適用政府采購法律制度，既是政府采購法的基本要求，也是行之有效的務實做法。我國政府采購法律制度還規(guī)定了優(yōu)先采購節(jié)能環(huán)保產品，支持中小企業(yè)等宏觀調控和政策功能目標，更加有利于PPP項目發(fā)揮公共性和公益性作用。將PPP納入政府采購體系，也將促進我國政府采購市場開放，與國際規(guī)則對接。然而，由于PPP項目大多面向社會公眾提供公共服務，采購結果的評定需要考慮服務對象的切身感受，不能只根據采購合同規(guī)定的各項技術和服務指標進行履約驗收，還應結合預算績效評價、社會公眾評價、第三方評價等其他方式，綜合評價PPP項目的實施和管理效果。

作為國家設立的從事認證評價服務工作的事業(yè)單位，中國質量認證中心多年來積極參與政府采購工作，在財政部的指導下，調查分析制度建設的可行性，為制度建設提供詳實有力的技術數據。針對政府采購政策執(zhí)行中發(fā)現的問題，認真研究解決和改進方案，協助財政部出臺了包括發(fā)布節(jié)能產品入選清單指南、建立公示制度、實行承諾書制度、縮短發(fā)布周期以及完善制造商資質管理等12項配套制度和措施。

政府購買服務在黨的十八屆三中全會決定中多次被提及，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。對于PPP項目的規(guī)范運作，財政部先后公布了《政府和社會資本合作模式操作指南》《PPP項目合同指南》《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》等一系列制度辦法，在為PPP項目實施提供操作指引和標準合同體系的同時，也將PPP項目選擇合作者的過程納入了政府采購管理。財政部2015年政府采購工作要點提出，大力開展政府購買服務工作，推進各地有序開展政府與社會資本合作(PPP)項目政府采購活動。適應政府購買服務、PPP項目的需求特點,推廣應用競爭性磋商等非招標采購方式，開展政府購買服務結果評價試點。

今后，中國質量認證中心將繼續(xù)圍繞政府購買服務，竭誠做好全方位的支持與服務工作。配合財政部建立健全PPP項目的法律體系，確立政府和社會資本的合作原則、范圍、模式以及工作機制、投資融資、政府職能等內容。建立統一規(guī)范的PPP市場，這一目標包括制度建設、機構建設、示范項目三個層面。制度建設包括法律、政策、指南、合同、標準等方面。機構能力建設則包括轉變職能、簡政放權、放管結合。由于PPP項目具有金額大、后續(xù)監(jiān)管鏈條長等特點，我們還將配合相關部門開展第三方監(jiān)管工作，發(fā)揮第三方專業(yè)機構的作用，彌補行政監(jiān)管的不足，減輕項目風險，提高社會資本責任意識。同時，積極推進信息公開，自覺接受社會監(jiān)督。

總之，中國質量認證中心將堅持“獨立公正，規(guī)范準確，優(yōu)質高效”的方針，繼續(xù)以專業(yè)的數據和測試為依托，通過各項監(jiān)督審查，保證政府購買服務的質量和效果能夠持續(xù)穩(wěn)定地符合規(guī)定的要求，為政府采購的有效實施保駕護航。

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