政府購(gòu)買服務(wù)概念的厘清

【政府購(gòu)買服務(wù)專題（1）】

編者按：“十二五”規(guī)劃綱要對(duì)擴(kuò)大購(gòu)買服務(wù)、擴(kuò)大政府采購(gòu)服務(wù)產(chǎn)品范圍進(jìn)行了明確部署。財(cái)政部在“十二五”政府采購(gòu)工作規(guī)劃中提出，要結(jié)合基本公共產(chǎn)品和服務(wù)提供方式改革，逐步將高技術(shù)服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、社會(huì)工作服務(wù)等專業(yè)服務(wù)和公共服務(wù)項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理范圍。那么什么是購(gòu)買服務(wù)、為什么購(gòu)買服務(wù)、購(gòu)買什么服務(wù)、如何購(gòu)買服務(wù)？從本期起，本報(bào)將陸續(xù)刊登有關(guān)文章，以饗讀者。

什么是政府購(gòu)買服務(wù)？它與政府采購(gòu)有何關(guān)聯(lián)？---

政府購(gòu)買服務(wù)概念的厘清

馬俊達(dá)   馮君懿

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與行政體制改革的推進(jìn)，政府購(gòu)買服務(wù)已越來(lái)越受到各級(jí)黨委政府的重視與社會(huì)公眾的關(guān)注，各地各部門購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目的探索與實(shí)踐不斷推陳出新，取得的成效也逐漸引人矚目。但是，我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的理論與實(shí)務(wù)仍較為薄弱，有必要樹立全局觀念與長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，加強(qiáng)理論研究與方法探討，進(jìn)一步理清什么是購(gòu)買服務(wù)、為什么購(gòu)買服務(wù)、購(gòu)買什么服務(wù)、如何購(gòu)買服務(wù)等基本問(wèn)題，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)與把握政府購(gòu)買服務(wù)的根本屬性與基本規(guī)律，進(jìn)一步提高政府購(gòu)買服務(wù)的針對(duì)性、科學(xué)性、合法性與實(shí)效性。本文試就政府購(gòu)買服務(wù)有關(guān)基本問(wèn)題進(jìn)行探討。

1、 政府購(gòu)買服務(wù)概念界定

界定政府購(gòu)買服務(wù)，比較大的爭(zhēng)議仍在于由誰(shuí)購(gòu)買、為誰(shuí)購(gòu)買、向誰(shuí)購(gòu)買、購(gòu)買什么、如何購(gòu)買等根本問(wèn)題。筆者認(rèn)為，政府購(gòu)買服務(wù)是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織為履行社會(huì)管理與公共服務(wù)職能、更好服務(wù)與保障民生，使用財(cái)政性資金采購(gòu)社會(huì)組織、企事業(yè)單位提供的專門服務(wù)，并按程序?qū)嵤┍O(jiān)督管理的行為。

一是購(gòu)買主體問(wèn)題。政府購(gòu)買服務(wù)的主體有各級(jí)政府部門，但不僅限于政府部門。在我國(guó)，承擔(dān)社會(huì)管理與公共服務(wù)職能的，還有黨委下屬的政法、綜合治理等部門，有工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織，以及一些承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位，它們都?xì)w屬于財(cái)政預(yù)算管理范疇，并承擔(dān)大量的具體的社會(huì)管理與服務(wù)工作，也是政府購(gòu)買服務(wù)的重要主體。

二是購(gòu)買目的與服務(wù)對(duì)象問(wèn)題。政府購(gòu)買服務(wù)是利他與公益的，是為了更好履行社會(huì)管理與公共服務(wù)職能，更好滿足服務(wù)對(duì)象合法的、基本的社會(huì)生活需求，這就決定了政府購(gòu)買服務(wù)的主體與受眾是相分離的，主導(dǎo)服務(wù)的是政府，但享受服務(wù)的是政府服務(wù)的對(duì)象，而不是政府機(jī)關(guān)本身。在實(shí)踐中，政府購(gòu)買的服務(wù)主要提供給經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能相對(duì)薄弱的兒童青少年、老年人、殘疾人、婦女、災(zāi)民、移民、流動(dòng)人口及相關(guān)困難群體，構(gòu)成了一道重要的民生保障線。

三是服務(wù)供應(yīng)主體問(wèn)題。在政府購(gòu)買服務(wù)領(lǐng)域，除了可提供教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、康復(fù)、計(jì)劃生育、技術(shù)咨詢等服務(wù)的企業(yè)外，主要由社會(huì)組織與事業(yè)單位提供服務(wù)。其中，社會(huì)組織主要由在民政部門登記注冊(cè)的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位3類組成，相關(guān)扶老、助殘、救貧、濟(jì)困及司法矯治、精神撫慰、災(zāi)害救援、慈善公益服務(wù)主要由活躍在城鄉(xiāng)基層的民辦非企業(yè)單位承接。事業(yè)單位是國(guó)家為了社會(huì)公益目的、利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織，是有中國(guó)特色的社會(huì)服務(wù)載體。伴隨事業(yè)單位分類改革步伐的推進(jìn)，其在政府購(gòu)買服務(wù)中的作用發(fā)揮將越來(lái)越明顯。除此之外，也有人認(rèn)為自然人可成為服務(wù)供應(yīng)主體。鑒于政府部門與個(gè)人簽定勞務(wù)合同、屬雇傭關(guān)系，自然人不宜納入直接供應(yīng)主體范圍。

四是購(gòu)買對(duì)象問(wèn)題。政府購(gòu)買服務(wù)的對(duì)象是服務(wù)，且主要針對(duì)社會(huì)管理與公共服務(wù)提出。對(duì)于政府部門來(lái)說(shuō)，購(gòu)買的服務(wù)主要分為兩類，一類是服務(wù)機(jī)關(guān)自身運(yùn)行所需的印刷、會(huì)議、維修、物業(yè)管理等服務(wù)，一類是為履行行政職能、滿足工作對(duì)象合法權(quán)益所要需提供的服務(wù)。后者主要涉及到民政、勞動(dòng)和社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生、司法、公安、共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)、兒童、老年人、殘疾人、移民等領(lǐng)域所要提供的基本公共服務(wù)。

五是購(gòu)買方式問(wèn)題。根據(jù)政府采購(gòu)的公開、公平、公正原則，凡是政府購(gòu)買服務(wù)都應(yīng)按照一定程序與規(guī)則執(zhí)行，不論購(gòu)買服務(wù)究竟使用的是預(yù)算內(nèi)資金還是預(yù)算外資金。當(dāng)前，相關(guān)部門使用彩票公益金或其他非財(cái)政預(yù)算資金購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目，也可歸入政府購(gòu)買服務(wù)范疇。在采購(gòu)方式上，可綜合采取公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)等方式購(gòu)買服務(wù)。在堅(jiān)持公開招標(biāo)為主原則的基礎(chǔ)上，要適當(dāng)考慮公共服務(wù)本身的獨(dú)特性、專業(yè)性與稀缺性，視實(shí)際情況選擇確定采購(gòu)方式。所謂獨(dú)特性，是因?yàn)榉?wù)不像工程或貨物，它是無(wú)形的，購(gòu)買服務(wù)只能從感覺上知其后果；它是同步的，服務(wù)提供即是消費(fèi)過(guò)程，服務(wù)質(zhì)量難以全過(guò)程檢測(cè)；它是非存儲(chǔ)的，若沒有合理使用，服務(wù)資源容易閑置。所謂專業(yè)性，是因?yàn)檎鞑块T購(gòu)買的服務(wù)是圍繞其職能業(yè)務(wù)開展，各業(yè)務(wù)之間獨(dú)立性強(qiáng)、交叉性少，需要服務(wù)提供者具備一定專業(yè)素質(zhì)、人才資源與技術(shù)保障。所謂稀缺性，是因?yàn)閷⑸鐣?huì)管理與公共服務(wù)委托體制外、非政府部門承擔(dān)尚屬新生事物，社會(huì)上專門從事社會(huì)管理與公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)組織相對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體來(lái)說(shuō)，無(wú)論數(shù)量還是質(zhì)量都顯得薄弱。因此，針對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的獨(dú)特性，要在堅(jiān)持與發(fā)揚(yáng)政府采購(gòu)好的做法與經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，以提高群眾滿意度為線索，逐步豐富公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄，不斷完善評(píng)標(biāo)規(guī)則與指標(biāo)體系，加強(qiáng)服務(wù)項(xiàng)目的成本核算與目標(biāo)設(shè)計(jì)，綜合性價(jià)比等多重因素，科學(xué)選擇服務(wù)提供單位，避免步入“價(jià)低者得”的操作誤區(qū)。針對(duì)專業(yè)性，要強(qiáng)調(diào)質(zhì)量為本，充分發(fā)揮行業(yè)部門及專家的作用，注重服務(wù)流程的專業(yè)督導(dǎo)與質(zhì)量評(píng)估。針對(duì)稀缺性，要加快培育規(guī)模宏大、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的公共服務(wù)供給體系。也正是從這個(gè)角度出發(fā)，相關(guān)部門重視與加強(qiáng)社會(huì)組織、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，成為推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理方式的突破口。

2、政府購(gòu)買服務(wù)與政府采購(gòu)

從全國(guó)各地現(xiàn)有實(shí)踐來(lái)看，政府購(gòu)買服務(wù)尚未完全納入政府采購(gòu)管理體系；從語(yǔ)境表述來(lái)看，社會(huì)管理與公共服務(wù)部門習(xí)慣使用“購(gòu)買服務(wù)”稱謂。購(gòu)買服務(wù)與政府采購(gòu)如“花開兩朵、各表一枝”，但通過(guò)上述分析，不難發(fā)現(xiàn)，政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)質(zhì)上是政府采購(gòu)的一種創(chuàng)新方式，是政府采購(gòu)的有機(jī)組成，二者之間是歸屬與包含的關(guān)系。2002年頒布的《政府采購(gòu)法》第2條對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行了明確界定“本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”、“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”。可以看出，政府購(gòu)買服務(wù)屬于《政府采購(gòu)法》的適用范圍，但與傳統(tǒng)的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目相比，有一定區(qū)別和創(chuàng)新。主要表現(xiàn)在4個(gè)方面。

一是采購(gòu)當(dāng)事人的多重性。除了傳統(tǒng)的采購(gòu)主體、供應(yīng)商（服務(wù)供應(yīng)主體）、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)三方外，還有服務(wù)對(duì)象作為第四方加入。服務(wù)對(duì)象在政府購(gòu)買服務(wù)中發(fā)揮著接受服務(wù)、評(píng)判服務(wù)的角色作用，其服務(wù)滿意度是做好政府購(gòu)買服務(wù)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

二是服務(wù)供給的非營(yíng)利性。社會(huì)管理與公共服務(wù)作為公共產(chǎn)品本身體現(xiàn)非營(yíng)利性，需要采購(gòu)的服務(wù)項(xiàng)目重在服務(wù)與保障民生、本身沒有多少營(yíng)利空間。采購(gòu)服務(wù)的供給主體主要由相關(guān)領(lǐng)域社會(huì)組織、事業(yè)單位組成，社會(huì)組織與事業(yè)單位都是法定的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，這就決定了購(gòu)買服務(wù)與傳統(tǒng)采購(gòu)項(xiàng)目相比，無(wú)論是成本核算、利益分配還是資金劃撥、稅收管理，都有一些明顯不同。

三是采購(gòu)方式的創(chuàng)新性。傳統(tǒng)的政府采購(gòu)以項(xiàng)目為載體實(shí)行采購(gòu)。在具體實(shí)踐中，政府購(gòu)買服務(wù)有直接向滿足條件的社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，委托其為相關(guān)社區(qū)、單位或群體提供整體式、疊加式服務(wù)；也有購(gòu)買有關(guān)機(jī)構(gòu)社會(huì)工作崗位，讓社會(huì)工作者到指定社區(qū)或單位開展嵌入式服務(wù)。以購(gòu)買項(xiàng)目與購(gòu)買崗位相結(jié)合的政府購(gòu)買服務(wù)方式，在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)將普遍存在，但會(huì)逐步向整體項(xiàng)目購(gòu)買方向發(fā)展。

四是采購(gòu)監(jiān)管的自律性。政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目分屬相關(guān)行業(yè)相關(guān)領(lǐng)域，服務(wù)供給主體與行業(yè)的聯(lián)系一般較為緊密。從構(gòu)成來(lái)源看，服務(wù)提供主體主要由社會(huì)組織、事業(yè)單位構(gòu)成，相較于傳統(tǒng)的政府采購(gòu)供應(yīng)商來(lái)說(shuō)，行業(yè)監(jiān)管與自律較為方便與可行。尤其對(duì)相關(guān)社會(huì)組織、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理，行業(yè)主管部門不但在組織章程上可明確闡明組織的非營(yíng)利宗旨，也可嚴(yán)格財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制，要求社會(huì)組織運(yùn)作產(chǎn)生的收入盈利不進(jìn)行利潤(rùn)分配而是再投入公益事業(yè)。通過(guò)規(guī)范化建設(shè)、自律誠(chéng)信建設(shè)、政府購(gòu)買等多種方式的緊密結(jié)合、互為依托，強(qiáng)化社會(huì)組織內(nèi)部管理，促其提高專業(yè)化、職業(yè)化水平和服務(wù)能力，增強(qiáng)社會(huì)公信力。（作者單位：民政部、北京市財(cái)政局）