如何規(guī)制異常低價(jià)投標(biāo)

國(guó)際政府采購(gòu)規(guī)則

如何規(guī)制異常低價(jià)投標(biāo)

◆ 對(duì)異常低價(jià)投標(biāo)的判定主體為采購(gòu)方，采購(gòu)人可質(zhì)疑供應(yīng)商的投標(biāo)價(jià)格并要求其提供詳細(xì)的價(jià)格分析

◆結(jié)合其他因素、成本異常，即可基本判定為異常低價(jià)投標(biāo)

◆ 關(guān)于異常低價(jià)投標(biāo)的處理，在做出否決前，應(yīng)采購(gòu)方的要求，投標(biāo)商負(fù)有“舉證”責(zé)任

■ 姜愛(ài)華 朱晗

近年來(lái)，政府采購(gòu)中的異常低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。對(duì)采購(gòu)方而言，超低價(jià)格通常以犧牲質(zhì)量為代價(jià)，低采購(gòu)成本還可能帶來(lái)后期的高維護(hù)成本，得不償失；對(duì)供應(yīng)商而言，“劣勝優(yōu)汰”的局面擾亂了市場(chǎng)機(jī)制，同樣不利于行業(yè)發(fā)展。2011-2016年新一輪政府采購(gòu)國(guó)際規(guī)則在修訂時(shí)也關(guān)注到這一問(wèn)題，且首次針對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)制。

如此規(guī)制

針對(duì)普遍存在的異常低價(jià)投標(biāo)現(xiàn)象，2011年以來(lái)的國(guó)際政府采購(gòu)規(guī)則高度重視，聯(lián)合國(guó)、世界貿(mào)易組織、歐盟以及世界銀行分別出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)則予以規(guī)制。

聯(lián)合國(guó)2011年《公共采購(gòu)示范法》的規(guī)制。聯(lián)合國(guó)2011年《公共采購(gòu)示范法》（UNCITRAL Model Law on Public Procurement）是對(duì)1994年《貿(mào)易法委員會(huì)貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》的修訂和更名。《公共采購(gòu)示范法》第一章第20條新增關(guān)于“否決異常低價(jià)提交書”的規(guī)定，即，如果提交書的出價(jià)相對(duì)于采購(gòu)標(biāo)的異常偏低，引起了采購(gòu)實(shí)體對(duì)供應(yīng)商或承包商履約能力的懷疑，在采購(gòu)實(shí)體已經(jīng)以書面形式請(qǐng)求該供應(yīng)商或承包商提供可以履行采購(gòu)合同的資質(zhì)證明后，仍然對(duì)該供應(yīng)商或承包商持有懷疑，那么，采購(gòu)實(shí)體可以否決該提交書。

世界貿(mào)易組織2012年《政府采購(gòu)協(xié)議》的規(guī)制。2012年3月，世界貿(mào)易組織政府采購(gòu)委員會(huì)頒發(fā)了《政府采購(gòu)協(xié)議》的新文本。其第15條第6款規(guī)定：收到價(jià)格異常低于其他投標(biāo)價(jià)格的投標(biāo)，采購(gòu)實(shí)體可以核實(shí)供應(yīng)商是否符合參加條件和是否具備履行合同條款的能力。即，對(duì)于價(jià)格異常低于其他投標(biāo)價(jià)格的投標(biāo)，采購(gòu)實(shí)體可以進(jìn)行審查，從而避免不合理競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)生。審核的內(nèi)容主要包括供應(yīng)商是否符合參加條件，以及是否具備履行合同條款的能力。

歐盟2014年公共采購(gòu)法律體系的規(guī)制。歐盟2014年公共采購(gòu)法律體系中《2014公共部門采購(gòu)指令》（指令2014/24/EC）第69條第3款和第5款規(guī)定：（1）給予采購(gòu)當(dāng)局拒絕投標(biāo)書的權(quán)力。若能夠確定投標(biāo)書所包含的異常低價(jià)的原因歸咎于經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)者并沒(méi)有履行其應(yīng)當(dāng)遵守的社會(huì)、環(huán)境及勞動(dòng)方面的法律義務(wù)，則采購(gòu)當(dāng)局應(yīng)當(dāng)拒絕該項(xiàng)投標(biāo)書；（2）向成員國(guó)施加了向其他成員國(guó)提供相關(guān)信息的義務(wù)。根據(jù)其他成員國(guó)的申請(qǐng)，成員國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政合作的形式提供任何由其主導(dǎo)的、與經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)者所提供證明其提交的價(jià)格或者成本具備合理性的證據(jù)及相關(guān)文件。

世界銀行2016年《項(xiàng)目新采購(gòu)框架和規(guī)章》的規(guī)制。世界銀行新版采購(gòu)協(xié)議《項(xiàng)目新采購(gòu)框架和規(guī)章》（New Procurement Framework and Regulations for Projects）于2016年7月生效。其中，《世界銀行對(duì)于投資項(xiàng)目融資借款人的采購(gòu)規(guī)章》（The World Bank Procurement Regulations For IPF Borrowers）5.65-5.67款新增了對(duì)于非正常低價(jià)標(biāo)的規(guī)定。5.65款定義“非正常低價(jià)投標(biāo)或提案是結(jié)合其他因素，投標(biāo)或提案價(jià)格看起來(lái)如此之低以至于借款人擔(dān)心材料問(wèn)題和投標(biāo)人或提案人是否具備按合同提供價(jià)格履行的能力?！?.66款規(guī)定借款人針對(duì)潛在非正常低價(jià)投標(biāo)應(yīng)當(dāng)尋求包含詳細(xì)價(jià)格分析、合同標(biāo)的物、范圍、應(yīng)用的方法、進(jìn)度計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任分配和投標(biāo)邀請(qǐng)文件任何其他要求的書面澄清證明。5.67款賦予借款人拒絕投標(biāo)的權(quán)力，在價(jià)格分析后，如果借款人認(rèn)為投標(biāo)人未能證明其有能力按提供價(jià)格履行合同，借款人應(yīng)當(dāng)拒絕投標(biāo)。

三點(diǎn)啟示

國(guó)際政府采購(gòu)規(guī)則一致性地增加了否決非正常低價(jià)投標(biāo)的規(guī)定，并且對(duì)投標(biāo)主體提供產(chǎn)品與服務(wù)的資質(zhì)，以及招標(biāo)主體的審查能力都提出了更高要求，很大程度上引導(dǎo)政府采購(gòu)逐漸重視質(zhì)量、工藝、技術(shù)、環(huán)保等綜合因素，這對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)制度建設(shè)具有啟示意義。

首先，縱觀國(guó)際政府采購(gòu)規(guī)則，對(duì)異常低價(jià)投標(biāo)的判定權(quán)力均掌握在采購(gòu)方手中，采購(gòu)人可以質(zhì)疑供應(yīng)商的投標(biāo)價(jià)格并要求其提供詳細(xì)的價(jià)格分析。而在我國(guó)，即使《招標(biāo)投標(biāo)法》也只是將質(zhì)疑并否決投標(biāo)的權(quán)力賦予評(píng)標(biāo)委員會(huì)。這兩者的差別在于采購(gòu)人真正了解自身的需求和標(biāo)底價(jià)，而評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員有時(shí)并沒(méi)有完全了解采購(gòu)需求，也無(wú)法像采購(gòu)人一樣對(duì)價(jià)格做出準(zhǔn)確的估計(jì)，如果僅考慮評(píng)標(biāo)委員會(huì)的意見(jiàn)，在一定程度上會(huì)造成對(duì)異常低價(jià)的誤判。如果沒(méi)有給予采購(gòu)人異常低價(jià)的判定權(quán)，則采購(gòu)人在很大程度上只能被動(dòng)接受評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審結(jié)論。

其次，關(guān)于異常低價(jià)投標(biāo)的判定條件，國(guó)際規(guī)則均采用了“結(jié)合其他因素、成本異?！钡呐卸ǚ绞?，而歐盟在成本基礎(chǔ)上又增加了社會(huì)法律因素，如果造成異常低價(jià)的原因是供應(yīng)商并沒(méi)有履行其應(yīng)當(dāng)遵守的社會(huì)、環(huán)境及勞動(dòng)方面的法律義務(wù)，那么這種類型的異常低價(jià)應(yīng)予以否決。這樣的做法有一大好處，即確保投標(biāo)的合法、合規(guī)性，即使供應(yīng)商可以提供相關(guān)的書面證明，但因其沒(méi)有遵守法律法規(guī)和社會(huì)公德同樣會(huì)被否決。一些因投機(jī)取巧而無(wú)視社會(huì)規(guī)則、社會(huì)責(zé)任的企業(yè)自然會(huì)被淘汰。

最后，關(guān)于異常低價(jià)投標(biāo)的處理規(guī)則，國(guó)際規(guī)則均規(guī)定，在做出否決前，應(yīng)采購(gòu)方的要求，投標(biāo)商負(fù)有“舉證”責(zé)任，提供包括價(jià)格構(gòu)成、標(biāo)的物的范圍、合同實(shí)施進(jìn)度、風(fēng)險(xiǎn)等在內(nèi)的證明文件。其中，世界銀行的處理規(guī)則比較全面，即，如果這些證明文件能夠解釋其低價(jià)的合理性，則接受投標(biāo)；如果證明文件基本能夠解釋其低價(jià)的合理性，但采購(gòu)方仍認(rèn)為有風(fēng)險(xiǎn)，可以讓投標(biāo)人增加不超過(guò)合同價(jià)格的20%的履約保證金數(shù)量（我國(guó)目前對(duì)履約保證金的規(guī)定是不得超過(guò)中標(biāo)合同金額的10%）；如果這些證明文件仍不能說(shuō)明其低價(jià)的合理性，則拒絕投標(biāo)。

防范舉措

我國(guó)《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例中并無(wú)關(guān)于如何處理異常低價(jià)投標(biāo)的明確規(guī)定，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例中雖有相關(guān)條文規(guī)定，但可操作性尚待提高。如，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條規(guī)定“投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)”；第四十一條特別說(shuō)明“中標(biāo)人的投標(biāo)能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低；但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外”；《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十一條第五項(xiàng)賦予評(píng)標(biāo)委員會(huì)否決“投標(biāo)報(bào)價(jià)低于成本或者高于招標(biāo)文件設(shè)定的最高投標(biāo)限價(jià)”投標(biāo)的權(quán)力。

結(jié)合近年來(lái)國(guó)際政府采購(gòu)規(guī)則的修訂以及我國(guó)現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為，可從如下方面著手，遏制異常低價(jià)投標(biāo)現(xiàn)象。

一是加快制度建設(shè)與依法監(jiān)管。要從源頭解決異常低價(jià)投標(biāo)，必須有一套可操作性強(qiáng)的法律規(guī)則。當(dāng)前，國(guó)際政府采購(gòu)準(zhǔn)則已經(jīng)做出努力，對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，首要的是建立完善與國(guó)際政府采購(gòu)準(zhǔn)則接軌的政府采購(gòu)法律法規(guī)以及與之相配套的監(jiān)管制度，形成市場(chǎng)適應(yīng)法律、法律規(guī)范市場(chǎng)的格局。雖然我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例對(duì)異常低價(jià)投標(biāo)有所規(guī)定，但與國(guó)際規(guī)則仍有差距，缺乏對(duì)異常低價(jià)投標(biāo)的量化規(guī)定。另外，對(duì)提供異常報(bào)價(jià)的供應(yīng)商缺乏懲處機(jī)制和后續(xù)監(jiān)管舉措，導(dǎo)致低價(jià)競(jìng)標(biāo)者未能從根本上提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

二是科學(xué)編制政府采購(gòu)預(yù)算。從政府采購(gòu)預(yù)算的角度看，造成異常低價(jià)投標(biāo)的一個(gè)可能原因是項(xiàng)目預(yù)算虛高，導(dǎo)致投標(biāo)價(jià)格相對(duì)低價(jià)，這就需要科學(xué)編制采購(gòu)預(yù)算。如果采購(gòu)人缺乏一定的合理評(píng)估能力，可以聘請(qǐng)獨(dú)立公正的第三方來(lái)評(píng)估項(xiàng)目預(yù)算，采購(gòu)人可以參考第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估價(jià)作為標(biāo)底，但根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定，標(biāo)底必須保密，而且不得以投標(biāo)報(bào)價(jià)是否接近標(biāo)底作為中標(biāo)條件，也不得以投標(biāo)報(bào)價(jià)超過(guò)標(biāo)底上下浮動(dòng)范圍作為否決投標(biāo)的條件。

三是完善評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制。近年來(lái)，全球公共采購(gòu)的目標(biāo)已經(jīng)從僅關(guān)注投標(biāo)價(jià)格轉(zhuǎn)向到重視采購(gòu)對(duì)象全生命周期內(nèi)的社會(huì)成本與效益。與之相適應(yīng)，評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)也轉(zhuǎn)向物有所值。如何貫徹物有所值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，可參考世界銀行的做法，對(duì)“貨物、工程和非咨詢服務(wù)”采購(gòu)項(xiàng)目，使用等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，最有利投標(biāo)為滿足資質(zhì)要求且符合采購(gòu)文件要求的最高等級(jí)的投標(biāo)或提案；若沒(méi)有等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)可參考時(shí)，最有利投標(biāo)為滿足資質(zhì)要求且符合采購(gòu)文件要求的最低評(píng)估成本的投標(biāo)或提案。另外，想要扼制異常低價(jià)投標(biāo)中標(biāo)，還需要更為專業(yè)的評(píng)標(biāo)委員會(huì)。但考慮到項(xiàng)目涉及領(lǐng)域之廣，在必要時(shí)，可根據(jù)項(xiàng)目具體情況邀請(qǐng)專業(yè)人士或?qū)で蟮谌皆u(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)來(lái)參與評(píng)標(biāo)鑒證。

四是參考國(guó)際規(guī)則，賦予采購(gòu)人對(duì)異常低價(jià)投標(biāo)的否決權(quán)。與此同時(shí)，為確保這種權(quán)利不被濫用，應(yīng)給予投標(biāo)人充分的舉證責(zé)任，要求其對(duì)報(bào)價(jià)作出書面合理解釋并提交有關(guān)證據(jù)，如果審查發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人不能合理解釋低價(jià)原因，采購(gòu)人有權(quán)予以廢標(biāo)。此外，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)采購(gòu)中記錄的完整性和信息的透明性。

五是增加對(duì)供應(yīng)商履行社會(huì)責(zé)任的審查。利用政府采購(gòu)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是新一輪國(guó)際政府采購(gòu)規(guī)則改革的一個(gè)重要理念，其中的“可持續(xù)發(fā)展”就包括企業(yè)在保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)自主創(chuàng)新、遵守勞動(dòng)法等方面社會(huì)責(zé)任的履行，這也成為歐盟審查異常低價(jià)的一個(gè)重要方面。即，如果異常低價(jià)是由這些因素引起的，采購(gòu)人可堅(jiān)決予以否決。鑒于此，我國(guó)今后也可增加對(duì)供應(yīng)商履行社會(huì)責(zé)任的審查，這既是防止供應(yīng)商低價(jià)投標(biāo)的重要手段，也是通過(guò)政府采購(gòu)制度實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

六是加大對(duì)異常低價(jià)投標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)防范和懲罰力度?？山梃b世界銀行的經(jīng)驗(yàn)，增加異常低價(jià)投標(biāo)商的履約保證金數(shù)額，在基本保證金的基礎(chǔ)上，特設(shè)“異常低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)保證金”，同時(shí)參考世行不超過(guò)合同價(jià)格20%的標(biāo)準(zhǔn)。一旦對(duì)異常低價(jià)供應(yīng)商的投標(biāo)予以廢標(biāo)，還應(yīng)啟動(dòng)棄標(biāo)賠償程序，賠償包括沒(méi)收保證金以及采購(gòu)人因此多付出的合同價(jià)格損失。此外，還應(yīng)將該供應(yīng)商列入黑名單，禁止其在未來(lái)一定年度內(nèi)參與投標(biāo)。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

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