單一來源采購(gòu)需要競(jìng)爭(zhēng)嗎

單一來源采購(gòu)需要競(jìng)爭(zhēng)嗎

■ 宋雪麗 史艷鵬

日前，筆者聽到這樣一種觀點(diǎn)：?jiǎn)我粊碓床少?gòu)可以有競(jìng)爭(zhēng)，也需要競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)貫穿于單一來源采購(gòu)全過程。這顯然是對(duì)政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)原則和單一來源采購(gòu)方式基本屬性的曲解。

政府采購(gòu)法律體系中，涉及單一來源采購(gòu)的條款相對(duì)較少，且大多為原則性規(guī)定?！墩少?gòu)法》第三十一條界定了單一來源采購(gòu)方式的三種適用情形，第三十九條就單一來源采購(gòu)提出了一些基本管理要求，但未直接作出程序性規(guī)定；《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第二十七條對(duì)三種適用情形中的第一種作了具體解釋；《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部第74號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱74號(hào)令）則用一個(gè)章節(jié)、六條規(guī)定明確了單一來源采購(gòu)的主要內(nèi)容。我們理解并執(zhí)行單一來源采購(gòu)，應(yīng)依照這些規(guī)定。

單一來源采購(gòu)具有非競(jìng)爭(zhēng)性

單一來源采購(gòu)的最主要特點(diǎn)就是沒有競(jìng)爭(zhēng)性，即不通過競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)達(dá)到交易目的。在筆者看來，《政府采購(gòu)法》規(guī)定的三種適用情形，《條例》第二十七條對(duì)第一種適用情形的解釋，以及74號(hào)令關(guān)于單一來源采購(gòu)公示和審批的相關(guān)規(guī)定，都表明了一個(gè)事實(shí)：?jiǎn)我粊碓床少?gòu)中被“單一”的供應(yīng)商，就是競(jìng)爭(zhēng)的勝出者。無論是“使用不可替代的專利、專有技術(shù)”“公共服務(wù)項(xiàng)目具有特殊要求”，還是“發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)”“保證原有項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求”，這些條件都決定了競(jìng)爭(zhēng)性的缺失和供應(yīng)商的唯一性，所以，“單一”是競(jìng)爭(zhēng)的終局。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，單一來源采購(gòu)的價(jià)格商定過程包含了采購(gòu)人、供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)博弈，因此存在競(jìng)爭(zhēng)。筆者認(rèn)為不然。政府采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)從來都只在供應(yīng)商之間展開，而不是在采購(gòu)人與供應(yīng)商之間展開。如同市場(chǎng)交易中，買方和賣方不是真正的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。盡管雙方的討價(jià)還價(jià)好像是在競(jìng)爭(zhēng)，但競(jìng)爭(zhēng)并不在雙方之間展開。這種競(jìng)爭(zhēng)的邏輯是，賣方是否接受買方的出價(jià)，會(huì)考慮別的賣家會(huì)不會(huì)以更低的價(jià)格賣出；買方是否接受賣方的要價(jià)，也會(huì)考慮別的買家會(huì)不會(huì)以更高的價(jià)格買進(jìn)。因而競(jìng)爭(zhēng)依然只在賣方與賣方、買方與買方之間展開。賣方之間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)壓低價(jià)格，買方之間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)推高價(jià)格，政府采購(gòu)活動(dòng)中同樣如此。除單一來源采購(gòu)?fù)?，其他幾種采購(gòu)方式都是一個(gè)采購(gòu)人對(duì)多個(gè)供應(yīng)商的多邊交易模式，競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)然在供應(yīng)商之間發(fā)生。唯有單一來源采購(gòu)，是一個(gè)采購(gòu)人對(duì)一個(gè)供應(yīng)商的單邊交易模式，何來競(jìng)爭(zhēng)？

正是由于單一來源采購(gòu)缺乏競(jìng)爭(zhēng)、采購(gòu)人與供應(yīng)商處于一對(duì)一狀態(tài)且采購(gòu)人居主動(dòng)地位，交易過程中更易出現(xiàn)各種不規(guī)范行為和腐敗現(xiàn)象，因此，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定此種采購(gòu)方式的適用情形。而單一來源采購(gòu)項(xiàng)目的公示，專業(yè)人員對(duì)相關(guān)供應(yīng)商因?qū)＠?、專有技術(shù)等原因具有唯一性的論證，以及對(duì)項(xiàng)目有關(guān)質(zhì)疑的補(bǔ)充論證等前置程序的設(shè)定，都是為了讓單一來源采購(gòu)活動(dòng)更規(guī)范。

有人擔(dān)心，單一來源采購(gòu)缺乏競(jìng)爭(zhēng)，可能導(dǎo)致產(chǎn)品、服務(wù)價(jià)格偏高，質(zhì)量良莠不齊，甚至引發(fā)盜版或假貨事件。筆者認(rèn)為，出現(xiàn)類似現(xiàn)象，固然有競(jìng)爭(zhēng)性不足的因素，但更有可能是采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)瀆職失察造成的，如采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)未進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)研、未組織相關(guān)專家就成交價(jià)格進(jìn)行有效協(xié)商、未嚴(yán)格審查采購(gòu)合同、履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)未加強(qiáng)把關(guān)等。這些就涉及單一來源采購(gòu)究竟怎樣“采”的問題。

采購(gòu)人、供應(yīng)商如何商定合理價(jià)格

關(guān)于單一來源采購(gòu)程序，《政府采購(gòu)法》第三十九條進(jìn)行了原則性規(guī)定，即“采購(gòu)人與供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)遵循本法規(guī)定的原則，在保證采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量和雙方商定合理價(jià)格的基礎(chǔ)上進(jìn)行采購(gòu)”。74號(hào)令第四十一條也提出，“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員與供應(yīng)商商定合理的成交價(jià)格并保證采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量”。

分析上述兩條規(guī)定可知，遵循政府采購(gòu)的基本原則、商定合理的價(jià)格、保證采購(gòu)質(zhì)量，是單一來源采購(gòu)程序的核心要求。其中，商定合理的價(jià)格最為關(guān)鍵，難度也最大。

商定合理的成交價(jià)格，指的是采購(gòu)人與供應(yīng)商通過協(xié)商和核算，在成本真實(shí)、利潤(rùn)合理的基礎(chǔ)上，達(dá)成符合市場(chǎng)行情且雙方都能接受的價(jià)格，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)人物有所值、供應(yīng)商滿足預(yù)期的雙贏交易。參與商定成交價(jià)格的是“具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員”，那么，他們應(yīng)當(dāng)有能力提出科學(xué)、合理的價(jià)格構(gòu)成因素和價(jià)格調(diào)整依據(jù)，而不是一味壓價(jià)。

要界定合理的成交價(jià)格，還應(yīng)解釋一個(gè)概念——預(yù)算。我們通常所說的預(yù)算有兩個(gè)概念。其一是資金預(yù)算，出自《政府采購(gòu)法》第三十三條，指部門年度預(yù)算的資金盤子中“切”給政府采購(gòu)的那一塊。資金預(yù)算大多是粗略的匡算，可能不是單個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算，且不能反映采購(gòu)活動(dòng)開始時(shí)的真實(shí)市場(chǎng)行情。其二是區(qū)別于資金預(yù)算的概念，本文姑且稱之為采購(gòu)預(yù)算，這也是政府采購(gòu)活動(dòng)中最常使用的概念。采購(gòu)預(yù)算只關(guān)聯(lián)具體采購(gòu)項(xiàng)目，受資金預(yù)算的約束，是采購(gòu)人針對(duì)某項(xiàng)目的具體需求，依據(jù)真實(shí)的市場(chǎng)數(shù)據(jù)，采用規(guī)范的會(huì)計(jì)方法，精細(xì)核算出來的預(yù)算。在現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)，單一來源采購(gòu)項(xiàng)目的成交價(jià)格，只要沒有超過批準(zhǔn)的預(yù)算，都應(yīng)屬于合理的成交價(jià)格。如果做更深一步的探討，合理的成交價(jià)格應(yīng)是通過嚴(yán)格的會(huì)計(jì)核算得出的，能夠覆蓋全部成本且包含供應(yīng)商合理利潤(rùn)的公道的價(jià)格。這一價(jià)格依法不能超過采購(gòu)預(yù)算，但未必一定低于資金預(yù)算。當(dāng)采購(gòu)預(yù)算照抄資金預(yù)算時(shí)，這種現(xiàn)象較為普遍。

在價(jià)格協(xié)商環(huán)節(jié)，可嘗試采用識(shí)別、確認(rèn)、優(yōu)化、核算四個(gè)步驟。所謂識(shí)別，是指對(duì)供應(yīng)商的響應(yīng)是否符合采購(gòu)需求的識(shí)別，它關(guān)注的是供應(yīng)商的響應(yīng)在其產(chǎn)品或服務(wù)的性能、品質(zhì)、數(shù)量等邊界條件上的匹配性。所謂確認(rèn)，是指對(duì)供應(yīng)商要約條件的確認(rèn)，即采購(gòu)人能否接受供應(yīng)商提出的各種交易條件。所謂優(yōu)化，是指以避免雙方合同風(fēng)險(xiǎn)、追求雙方利益最大化為原則的合同條件的優(yōu)化，也就是以采購(gòu)人的利益為出發(fā)點(diǎn)在合同條件上討價(jià)還價(jià)。所謂核算，是指以上條件確定之后，根據(jù)各項(xiàng)條件對(duì)價(jià)格因素的影響，運(yùn)用規(guī)范的會(huì)計(jì)方法核算出合理的成交價(jià)。

結(jié)語

74號(hào)令關(guān)于單一來源采購(gòu)的規(guī)定，值得深入揣摩。其第四十一條內(nèi)涵豐富，是對(duì)《政府采購(gòu)法》第三十九條的進(jìn)一步細(xì)化；第四十二條創(chuàng)新性地引入成本核算概念，要求價(jià)格協(xié)商情況記錄中包含供應(yīng)商提供的采購(gòu)標(biāo)的成本、同類項(xiàng)目合同價(jià)格等情況說明，然而，這并不代表引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。正如財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就74號(hào)令操作執(zhí)行有關(guān)問題回答記者提問時(shí)所言，引入成本核算概念，是為了確保成交價(jià)格的合理性。如果該產(chǎn)品市場(chǎng)在售，那么同等條件下政府采購(gòu)價(jià)不能高于市場(chǎng)價(jià)，如果該產(chǎn)品沒有形成市場(chǎng)價(jià)格，那么供應(yīng)商要告知成本。

此外，單一來源采購(gòu)無需評(píng)審，參與商定價(jià)格的專業(yè)人員也不是評(píng)審專家，不一定來自評(píng)審專家?guī)?。一些公共資源交易中心強(qiáng)制要求采購(gòu)人在其專家?guī)熘谐槿＜业淖龇?，是?duì)采購(gòu)人合法權(quán)益的侵犯。實(shí)踐中，采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)應(yīng)充分理解單一來源采購(gòu)的特點(diǎn)，避免盲目套用其他采購(gòu)方式的競(jìng)爭(zhēng)思維和采購(gòu)流程，因操作不當(dāng)導(dǎo)致采購(gòu)結(jié)果出現(xiàn)偏差。

     （作者單位：海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司）

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