“八箭連發(fā)” 招不虛出

“八箭連發(fā)” 招不虛出

——江蘇徐州市大力推行PPP模式，全面規(guī)范政府性債務管理紀實

■ 孫曉強

江蘇省徐州市十分重視PPP模式的推廣工作，市財政局會同相關(guān)部門勇于探索，先行先試，八措并舉，打出了一系列“創(chuàng)新+規(guī)范”的組合拳。截至目前，全市已落地和正在推進的PPP項目達117個，總投資2318.97億元。其中：已落地PPP項目28個，總投資710.4億元，吸引社會資本649.88億元，從根本上改革了公共服務的供給體制機制，有效規(guī)范了政府性債務管理。

織密政策網(wǎng) 夯實工作基礎(chǔ)

讓政策法規(guī)先行，是徐州市夯實基礎(chǔ)的大力之舉。此舉也旨在推進政府債務風險防控工作科學化、精細化，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性財政金融風險的底線，做好推行PPP模式的全方位保障。

一是出臺政府性債務風險應急處置預案。根據(jù)當前地方政府性債務管理的新形勢新要求，今年年初，徐州市政府在江蘇省內(nèi)率先出臺風險應急處置預案，印發(fā)《徐州市市級政府性債務風險應急處置預案》（徐政辦發(fā)〔2017〕26號），建立預警分級響應機制、分類應急處置機制、風險事件責任追究制度等?！额A案》適應范圍為納入限額管理的地方政府債務、清理甄別認定的存量或有債務（包括政府負有擔保責任債務和政府可能承擔一定救助責任債務）。根據(jù)風險性質(zhì)、影響范圍和危害程度等，建立政府性債務風險級別，分別劃分為Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較大）、Ⅱ級（重大）、Ⅰ級（特大）四個等級，針對不同等級的風險事件制定具體的風險處置措施。市政府將地方政府性債務風險處置納入政績考核范圍，對實施財政重整的地區(qū)，視債務風險事件形成原因和時間等情況追究有關(guān)人員的責任。

二是出臺政府性債務管理實施意見。為加強和規(guī)范政府性債務管理，統(tǒng)籌兼顧“防風險”和“促發(fā)展”兩大工作任務，市政府常務會議研究印發(fā)《市政府關(guān)于加強市級政府性債務管理的實施意見》（徐政發(fā)〔2017〕43號），界定政府債務、政府或有債務管理范圍，厘清政府債務與企事業(yè)單位債務責任，實行政府債務限額管理和預算管理，規(guī)范土地儲備資金籌集方式，深化投融資體制改革，創(chuàng)新公益性項目融資機制，妥善處理政府性債務存量，建立政府性債務監(jiān)督公開制度等。進一步規(guī)范政府舉債融資機制和舉借權(quán)限，市、區(qū)人民政府舉借政府債務只能在省核定額度內(nèi)，申請省政府通過發(fā)行地方政府債券方式代為舉借；鎮(zhèn)級人民政府不得舉借政府債務，確需舉借的應納入?yún)^(qū)級地方政府債券額度內(nèi)統(tǒng)籌考慮；政府債務必須通過政府或財政部門舉借，其他國家機關(guān)單位和參照公務員制度管理的事業(yè)單位不得舉借任何債務；其他事業(yè)單位舉借債務，必須在符合國家規(guī)定的前提下履行相關(guān)報批手續(xù)；國有企業(yè)（含投融資平臺公司）舉借債務由同級履行國有資產(chǎn)出資人職責的部門進行監(jiān)管，政府及財政部門不予審批、出具任何融資手續(xù)。

三是先行出臺PPP模式實施意見。早在2015年3月徐州市政府在全省率先出臺《市政府關(guān)于推進政府與社會資本合作（PPP）模式的實施意見（試行）》（徐政發(fā)〔2015〕19號），明確財政部門為PPP業(yè)務牽頭單位，負責項目征集遴選、財政承受能力和物有所值評價、實施方案評審、績效評價等；政府相關(guān)主管部門為PPP項目的實施主體，作為PPP項目發(fā)起人向財政部門申請項目入庫，具體負責項目實施方案編制、社會資本招標、合同簽訂、項目實施監(jiān)管等全過程工作。同年11月，市政府印發(fā)《關(guān)于市城建基礎(chǔ)設(shè)施等政府投資項目采用PPP模式的通知》（徐政辦傳〔2015〕192號），要求在城建重點工程、水利水務、民生實事等領(lǐng)域積極推進PPP模式運作，財政資金不再直接投資。2016年，市重點工程PPP領(lǐng)導小組辦公室研究出臺《徐州市城建重點工程PPP項目限制性邊界條件》（徐建重辦〔2016〕11號）《2016年度城建重點工程PPP項目實施工作方案》（徐建重辦〔2016〕12號），標準化實施城建重點工程PPP項目。

分清權(quán)與責 建立制度保障

在探索實踐的過程中，徐州市每一次突破都源自堅實的制度保障，這里面離不開各級領(lǐng)導重視和權(quán)責明確帶來的高效運轉(zhuǎn)。

一是成立市PPP工作領(lǐng)導小組。2015年5月即成立徐州市PPP工作領(lǐng)導小組，以后根據(jù)人員變動進行兩次調(diào)整，由市長任組長，所有副市長任副組長，市政府秘書長、分管副秘書長以及19個相關(guān)部門主要負責同志為成員，統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署全市PPP模式推廣運用工作，研究決定PPP項目推進過程中的重大事項；領(lǐng)導小組辦公室設(shè)在市財政局。根據(jù)工作需要，市級PPP項目可分別成立市PPP項目領(lǐng)導小組，由分管市長任組長，政府相關(guān)主管部門（項目發(fā)起部門）主要負責同志任副組長，負責做好具體項目PPP方案制訂、協(xié)調(diào)推進等工作，研究決定該項目PPP模式推進中的重大事項；領(lǐng)導小組辦公室設(shè)在市相關(guān)主管部門。

二是設(shè)立市PPP中心。今年2月，市編委《關(guān)于設(shè)立徐州市政府與社會資本合作項目服務中心的批復》（徐編復〔2017〕1號），批準設(shè)立徐州市PPP中心；4月印發(fā)《關(guān)于徐州市政府與社會資本合作項目服務中心更名為徐州市政府和社會資本合作項目中心的批復》（徐編辦〔2017〕183號）予以更名，為隸屬市財政局正科級全額撥款事業(yè)單位，核定編制10人。

三是設(shè)立市PPP管理辦公室。今年5月，市編委《關(guān)于設(shè)立市政府和社會資本合作（PPP）管理辦公室的通知》（徐編發(fā)〔2017〕32號），批準設(shè)立徐州市PPP管理辦公室，為市級PPP項目運作管理專門機構(gòu)、市PPP工作領(lǐng)導小組日常辦事機構(gòu)，機構(gòu)設(shè)在市財政局，核增行政編制4人。

 完善監(jiān)管職能 防范PPP“變味兒”

在追求成績和效益的同時，徐州市始終清醒地認識到，高效、安全、共贏才是PPP模式成功的關(guān)鍵。為此，徐州市政府各部門始終將監(jiān)管作為重要發(fā)展手段，防范PPP模式“變味兒”，防范融資和債務風險。

一是完善PPP運作管理機制。為指導全市PPP模式規(guī)范運作，市政府印發(fā)《關(guān)于完善政府和社會資本合作（PPP）模式運作管理機制的通知》（徐政發(fā)〔2017〕41號），明確PPP運作管理各層級職責，完善PPP實施流程，創(chuàng)新PPP運作機制。建立由市PPP工作領(lǐng)導小組和市PPP項目領(lǐng)導小組負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，市PPP管理辦公室負責政策扎口管理，市PPP中心負責業(yè)務指導和市各相關(guān)主管部門負責具體項目組織實施的五個層級的完善的PPP模式運作管理框架體系。政府各相關(guān)主管部門擔負實施主體責任，承擔項目實施方案編制、社會資本招標、合同簽訂、項目實施監(jiān)管等全過程工作。在財政部PPP綜合信息平臺公布的能源、交通運輸、水利、生態(tài)環(huán)保、市政、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會保障、政府基礎(chǔ)設(shè)施等19個行業(yè)，大力推廣PPP模式運作。

同時，嚴格按照國家、省、市出臺的PPP政策文件，規(guī)范PPP項目實施。做好物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購、合同簽訂和信息公開等工作，打造可示范、可復制、可推廣的PPP項目。堅決杜絕承諾固定收益、保底回購、明股實債等借PPP名義變相擔保舉債等行為，避免將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期的支出責任。健全PPP項目績效評價、中期調(diào)價、利益共享風險分擔機制。

此外，創(chuàng)新PPP運作機制，探索“持續(xù)經(jīng)營、融資延續(xù)”、“稅收籌劃、股權(quán)移交”等模式，合理確定邊界條件，科學設(shè)計PPP項目實施方案，實現(xiàn)政府、社會資本、社會公眾三方共贏。探索政府出資方代表先行出資成立項目公司，辦理項目立項等前期手續(xù)，社會資本中標后通過增資擴股方式進入項目公司。鼓勵民營資本、本地企業(yè)之間或本地企業(yè)與外地企業(yè)組成聯(lián)合體參與社會資本投標。

據(jù)悉，自今年7月起，市政府正式建立PPP項目協(xié)調(diào)會議制度，分管市長每半月、市長和常務副市長每月定期調(diào)度一次PPP項目進展情況，協(xié)調(diào)解決推進中存在問題，全面加快項目實施落地。

二是建立市級項目庫并滾動管理。徐州市2015年起建立市級PPP項目庫，入庫項目45個，總投資1420.7億元，涉及市政、交通、供水、垃圾處理等7個領(lǐng)域。項目庫實行滾動管理，結(jié)合項目實際及限期落地要求，每年均對入庫項目進行動態(tài)調(diào)整。今年7月中旬，市PPP領(lǐng)導小組辦公室、市財政局印發(fā)《關(guān)于調(diào)整2017年市級政府和社會資本合作（PPP）項目庫的通知》（徐財合〔2017〕3號），將2017年市級PPP儲備項目庫項目個數(shù)調(diào)整為36個（已落地項目自動調(diào)出），涉及市政工程、水利建設(shè)、交通運輸、能源、教育、社會保障、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、保障性安居工程等8個領(lǐng)域，總投資969.6億元。為充分發(fā)揮專家智力支持作用，出臺《徐州市市級政府和社會資本合作（PPP）專家?guī)旃芾磙k法》（徐債管〔2017〕15號），面向社會公開征集專家，建立并逐步充實市級PPP專家?guī)?，促進PPP項目篩選、評審、采購、課題研究、督導調(diào)研等活動的公平、公正、科學開展，并實現(xiàn)市、縣（市）區(qū)資源共享。

值得注意的是，徐州市在推廣應用PPP模式時，特別注重同時發(fā)揮財政部門牽頭作用、實施機構(gòu)主體作用、咨詢機構(gòu)專業(yè)作用，按照“一個全程”、“兩輪評審”、“三級發(fā)布”規(guī)范操作。“一個全程”，即PPP辦公室、重點辦（城建重點工程）、實施機構(gòu)、咨詢機構(gòu)等全程參與PPP項目方案設(shè)計；“兩輪評審”，即項目實施方案編制完成后，實施機構(gòu)組織PPP專家評審，修改完善后PPP辦公室組織發(fā)改、規(guī)劃、國土、建設(shè)等部門評審，通過評審項目報經(jīng)市政府批準后履行社會資本采購程序；“三級發(fā)布”，即招標公告同時在中國政府采購網(wǎng)、江蘇政府采購網(wǎng)和徐州政府采購網(wǎng)發(fā)布，提高項目招標的公開性、競爭性。

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