架梁立柱 完善制度

架梁立柱 完善制度

政采制度改革四梁八柱全景圖

社會(huì)運(yùn)行需要制度的支撐，百姓福祉需要制度的保障，同樣，政府采購(gòu)也需要制度的護(hù)航。2015年全國(guó)政府采購(gòu)工作會(huì)議以來(lái)，政府采購(gòu)領(lǐng)域各項(xiàng)規(guī)章制度密集出臺(tái)，法規(guī)體系“四梁八柱”不斷完善，招標(biāo)投標(biāo)、內(nèi)控管理、信息公開、需求和履約驗(yàn)收、專家管理等一大批規(guī)章制度相繼實(shí)施，架梁立柱基本完成。

架梁：完善制度體系

/完善交易規(guī)則/

中央改革

公開招標(biāo)是政府采購(gòu)法規(guī)定的主要采購(gòu)方式，在政府采購(gòu)活動(dòng)中規(guī)模占比最大、使用最為頻繁。作為規(guī)范政府采購(gòu)招投標(biāo)活動(dòng)的基礎(chǔ)性部門規(guī)章，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“18號(hào)令”）自施行以來(lái)，在規(guī)范招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)、創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策目標(biāo)等方面發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，18號(hào)令也是政府采購(gòu)領(lǐng)域的第一個(gè)部門規(guī)章，在18號(hào)令制定時(shí)，政府采購(gòu)市場(chǎng)還不完善，政府采購(gòu)實(shí)踐還不充分，各方對(duì)政府采購(gòu)的理解也不到位。隨著國(guó)家各項(xiàng)改革的不斷深入以及政府采購(gòu)實(shí)踐的不斷發(fā)展，現(xiàn)在政府采購(gòu)更加市場(chǎng)化、法制化、規(guī)范化、國(guó)際化，因此18號(hào)令亟需與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整完善。

為了貫徹政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例，規(guī)范政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)行為，財(cái)政部對(duì)2004年頒布的18號(hào)令作了修訂，并公布了修訂后的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）。

87號(hào)令一共7章88條，在18號(hào)令的基礎(chǔ)上刪除了36條，新增了34條，修訂了54條，對(duì)18號(hào)令做了全面修訂，是政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例基本要求的細(xì)化補(bǔ)充，與招標(biāo)投標(biāo)法及實(shí)施條例進(jìn)行了銜接，其中強(qiáng)化了采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理，推進(jìn)了結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變；完善了公平交易規(guī)則，提高了透明度和公正性；完善了采購(gòu)程序，著力提高了采購(gòu)效率；規(guī)范了招標(biāo)采購(gòu)方式的適用情形，增強(qiáng)了邀請(qǐng)招標(biāo)方式的靈活性；強(qiáng)化了采購(gòu)人的主體責(zé)任，落實(shí)了權(quán)責(zé)對(duì)等要求；保障了供應(yīng)商權(quán)益，降低了制度性交易成本。

/抓好采購(gòu)“一頭一尾”/

中央改革

2016年11月，《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見》正式發(fā)布，對(duì)采購(gòu)過(guò)程中的“一頭一尾”環(huán)節(jié)進(jìn)行了明確規(guī)定，強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，指導(dǎo)采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)科學(xué)合理確定采購(gòu)需求、嚴(yán)格規(guī)范開展履約驗(yàn)收。其中要求采購(gòu)人對(duì)需求編制負(fù)責(zé)，采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)合規(guī)、完整、明確，各地區(qū)、各部門要充分認(rèn)識(shí)采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理的重要性和必要性,切實(shí)加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)的結(jié)果管理。

地方進(jìn)展

根據(jù)財(cái)政部文件精神，各地依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況也陸續(xù)制定了政府采購(gòu)項(xiàng)目需求論證和履約驗(yàn)收相關(guān)管理辦法。

早在2015年10月，四川省財(cái)政廳就頒布了《四川省政府采購(gòu)項(xiàng)目需求論證和履約驗(yàn)收管理辦法》，對(duì)政府采購(gòu)需求論證責(zé)任主體、目標(biāo)、適用項(xiàng)目范圍、論證內(nèi)容、論證方法和要求、結(jié)果的運(yùn)用和政府采購(gòu)履約驗(yàn)收責(zé)任主體、參與驗(yàn)收的范圍和主體、驗(yàn)收程序、驗(yàn)收監(jiān)督等方面進(jìn)行了明確規(guī)范。特別指出采購(gòu)需求要科學(xué)合理、符合實(shí)際，嚴(yán)禁豪華、重復(fù)、無(wú)用采購(gòu)發(fā)生。而在履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)，要求政府采購(gòu)項(xiàng)目無(wú)論金額大小，都要進(jìn)行履約驗(yàn)收。遼寧省財(cái)政廳也于近日印發(fā)通知，調(diào)整省級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目履約驗(yàn)收工作有關(guān)規(guī)定，明確所有政府采購(gòu)項(xiàng)目的履約驗(yàn)收工作需由采購(gòu)人依法組織實(shí)施。另外河北、山西、廣東和新疆等省份也都出臺(tái)了相關(guān)管理辦法，落實(shí)政府采購(gòu)結(jié)果導(dǎo)向型改革。

/推進(jìn)信息公開/

中央改革

政府采購(gòu)信息公開是推動(dòng)采購(gòu)活動(dòng)更加規(guī)范高效透明的一項(xiàng)重要抓手。做好政采信息公開工作，在規(guī)范政府采購(gòu)行為和提升政府公信力等方面都具有重要意義。今年5月份，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好政府采購(gòu)信息公開工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》，從推進(jìn)各地區(qū)政府采購(gòu)信息發(fā)布網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)、完整全面發(fā)布政府采購(gòu)信息、健全政府采購(gòu)信息發(fā)布工作機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)信息公開工作的考核與監(jiān)督4方面提出具體要求。其中明確，采購(gòu)人或其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)切實(shí)做好采購(gòu)項(xiàng)目公告、采購(gòu)文件、采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額、采購(gòu)結(jié)果、采購(gòu)合同等采購(gòu)項(xiàng)目信息公開工作，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)項(xiàng)目的全過(guò)程信息公開。而集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)切實(shí)推進(jìn)協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)信息公開。另外，該文件還提到了關(guān)于信息公開的內(nèi)控管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)管和大數(shù)據(jù)分析，以及第三方評(píng)估等方面的規(guī)定，為政府采購(gòu)信息的公開提供保障。

地方進(jìn)展

按照財(cái)政部要求，北京市財(cái)政局推出新版北京市政府采購(gòu)網(wǎng)，并制定信息發(fā)布管理辦法，明確網(wǎng)站信息發(fā)布各方權(quán)責(zé)，進(jìn)一步完善政府采購(gòu)信息公開流程和機(jī)制。

江西省財(cái)政廳也按照財(cái)政部的要求，結(jié)合該省的實(shí)際，對(duì)政府采購(gòu)信息公開工作做出補(bǔ)充規(guī)定，要求各級(jí)采購(gòu)單位應(yīng)按當(dāng)年度政府采購(gòu)預(yù)算在江西省政府采購(gòu)網(wǎng)申報(bào)協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)、批量集中采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃。

立柱：改革重點(diǎn)內(nèi)容

/深化批量集采改革/

2016年末財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好中央預(yù)算單位批量集中采購(gòu)有關(guān)工作的通知》，結(jié)合采購(gòu)人的現(xiàn)實(shí)需要深化批量集中采購(gòu)改革。與過(guò)去相比，作出了5個(gè)方面的變化：一是建立批量集中采購(gòu)與協(xié)議供貨價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制；二是開展批量集中產(chǎn)品售后服務(wù)單獨(dú)采購(gòu)；三是京外中央單位空調(diào)機(jī)采購(gòu)不再實(shí)行批量集中采購(gòu)；四是京內(nèi)中央單位空調(diào)機(jī)批量集中采購(gòu)的頻次調(diào)整為第二、三季度按月執(zhí)行，第一、四季度按季度進(jìn)行；五是各主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)將協(xié)議供貨采購(gòu)數(shù)量嚴(yán)格控制在同類產(chǎn)品上年度購(gòu)買總數(shù)的30%以內(nèi)。這些變化有利于發(fā)揮集中規(guī)模及價(jià)格優(yōu)勢(shì)，提高采購(gòu)效率和效果。

/強(qiáng)化內(nèi)控管理/

近年來(lái)，一些采購(gòu)人、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和政府采購(gòu)監(jiān)管部門積極探索建立政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制制度，取得了初步成效，但總體上還存在體系不完整、制度不健全、發(fā)展不平衡等問(wèn)題。為了進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)中的權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，促進(jìn)政府采購(gòu)提質(zhì)增效，財(cái)政部于2016年7月印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》，出臺(tái)多項(xiàng)措施加強(qiáng)內(nèi)控管理。其中要求采購(gòu)當(dāng)事人通過(guò)明晰事權(quán)，依法履職盡責(zé)；合理設(shè)崗，強(qiáng)化權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)；分級(jí)授權(quán)，推動(dòng)科學(xué)決策；優(yōu)化流程，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)管控等。

/加強(qiáng)評(píng)審專家管理/

中央改革

財(cái)政部于2016年11月發(fā)布修訂后的《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》，從9個(gè)方面規(guī)范了對(duì)評(píng)審專家的管理要求，并對(duì)評(píng)審專家的抽取、費(fèi)用支付等問(wèn)題分別進(jìn)行了明確和規(guī)范?！掇k法》的修訂一方面從制度層面裨補(bǔ)缺漏，根據(jù)政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例關(guān)于評(píng)審專家管理的要求，在制度上建立健全評(píng)審專家進(jìn)入、使用、退出機(jī)制，明確專家評(píng)審工作紀(jì)律和要求、專家回避情形、專家對(duì)評(píng)審報(bào)告的爭(zhēng)議處理、專家名單保密與公告要求、專家履職情況記錄、專家?guī)靹?dòng)態(tài)管理等內(nèi)容。另一方面從操作層面對(duì)癥下藥，結(jié)合實(shí)踐中反映出的問(wèn)題,適應(yīng)政府采購(gòu)管理環(huán)境的變化,針對(duì)專家權(quán)責(zé)不對(duì)等、專家不足,以及少數(shù)專家不專、不公等現(xiàn)象制定完善措施。

地方進(jìn)展

評(píng)審專家管理辦法出臺(tái)后，迅速“落地”，各地進(jìn)一步落實(shí)管理“新規(guī)”。新疆財(cái)政廳與新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)政局聯(lián)合發(fā)布《新疆政府采購(gòu)評(píng)審專家管理實(shí)施辦法》，充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，完善專家管理辦法，借鑒職稱評(píng)定的操作方式審核專家資格申請(qǐng)，推進(jìn)兵地專家資源共享。山東對(duì)評(píng)審專家確立了分級(jí)監(jiān)管模式，對(duì)省、市、縣三級(jí)監(jiān)管職責(zé)分別進(jìn)行細(xì)化明確，賦予市、縣兩級(jí)更多的監(jiān)管責(zé)任和權(quán)力，促進(jìn)分工負(fù)責(zé)、各盡其職、協(xié)調(diào)配合、合力共為的綜合監(jiān)管新格局的形成。

/健全政策功能體系/

兩年來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)政策同各項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的聯(lián)系越來(lái)越緊密，政策功能體系不斷健全。

繼財(cái)政部、司法部2014年出臺(tái)政府采購(gòu)支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展有關(guān)政策后，政府采購(gòu)政策支持范圍今年再次“擴(kuò)容”。9月，財(cái)政部同民政部、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)政府采購(gòu)政策的通知》，其中明確，政府采購(gòu)將通過(guò)享受促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展相關(guān)政策、在非招標(biāo)方式采購(gòu)等方面進(jìn)行支持，鼓勵(lì)采購(gòu)人優(yōu)先選擇殘疾人福利性單位的產(chǎn)品等措施促進(jìn)殘疾人就業(yè)。比如，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，殘疾人福利性單位視同為小型、微型企業(yè)的，享受預(yù)留份額、評(píng)審中價(jià)格扣除等促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政府采購(gòu)政策。采購(gòu)人采購(gòu)公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物或者服務(wù)，因落實(shí)促進(jìn)殘疾人就業(yè)政策的需要，依法履行有關(guān)報(bào)批程序后，可以采用公開招標(biāo)以外的采購(gòu)方式。對(duì)于滿足要求的殘疾人福利性單位的產(chǎn)品，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)可直接納入?yún)f(xié)議供貨或者定點(diǎn)采購(gòu)范圍。各地區(qū)建設(shè)的政府采購(gòu)電子賣場(chǎng)、電子商城、網(wǎng)上超市等應(yīng)當(dāng)設(shè)立殘疾人福利性單位產(chǎn)品專欄。

除了促進(jìn)殘疾人就業(yè)和支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展，目前我國(guó)政府采購(gòu)政策已探索實(shí)行促進(jìn)節(jié)能減排的綠色采購(gòu)政策，建立了強(qiáng)制采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品和優(yōu)先采購(gòu)環(huán)保產(chǎn)品的基本制度，基本形成了支持中小企業(yè)發(fā)展的政府采購(gòu)政策框架，這些政府采購(gòu)政策的實(shí)施，豐富了財(cái)政調(diào)控的方式和手段，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)，顯示出政府采購(gòu)作為宏觀調(diào)控手段的重要作用。

補(bǔ)強(qiáng)：突出問(wèn)題導(dǎo)向

/規(guī)范代理機(jī)構(gòu)管理/

政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定取消后，代理機(jī)構(gòu)數(shù)量出現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)，代理機(jī)構(gòu)素質(zhì)良莠不齊、管理不規(guī)范等問(wèn)題也越來(lái)越凸顯。對(duì)此，財(cái)政部組織研究起草了《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理辦法》，以加強(qiáng)對(duì)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。2016年11月對(duì)《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理辦法(征求意見稿)》公開征求意見，引發(fā)了業(yè)界熱議。在今年的全國(guó)政府采購(gòu)工作會(huì)議上，醞釀中的《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》也提請(qǐng)與會(huì)各方討論。其中，就代理機(jī)構(gòu)的名錄登記、協(xié)議簽訂、代理費(fèi)用、采購(gòu)文件，信用評(píng)價(jià)和法律責(zé)任等方面進(jìn)行了規(guī)定。同時(shí)提出，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建立健全定向抽查和不定向抽查相結(jié)合的隨機(jī)抽查機(jī)制。對(duì)存在違法違規(guī)線索的政府采購(gòu)項(xiàng)目開展定向檢查；對(duì)日常監(jiān)管事項(xiàng)，通過(guò)隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員等方式開展不定向檢查。

/明確涉密采購(gòu)管理/

按照政府采購(gòu)法第八十五條的規(guī)定，涉及國(guó)家安全和秘密的采購(gòu)不適用于政府采購(gòu)法。就涉密政府采購(gòu)活動(dòng)的具體管理，黑龍江、河南等地曾出臺(tái)了針對(duì)性的地方規(guī)定，但是一直沒(méi)有全國(guó)性的、統(tǒng)一的、具體的規(guī)章制度予以規(guī)范，相關(guān)涉密采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)踐中存在以“涉密”為由規(guī)，避政府采購(gòu)的現(xiàn)象。

為規(guī)范涉密政府采購(gòu)貨物和服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)行為，確保國(guó)家秘密安全，財(cái)政部近期正在研究制定《涉密政府采購(gòu)貨物和服務(wù)項(xiàng)目管理暫行辦法》，就涉密貨物采購(gòu)項(xiàng)目范圍、涉密服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目范圍、涉密采購(gòu)項(xiàng)目的確定、涉密采購(gòu)項(xiàng)目的組織、采購(gòu)方式的確定、評(píng)審專家選定、信息公開、保密管理、監(jiān)督管理等做了明確規(guī)定，還突出強(qiáng)調(diào)了采購(gòu)人在涉密項(xiàng)目組織管理中的的主體責(zé)任，同時(shí)詳細(xì)規(guī)定了采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商應(yīng)采取的保密措施。

/推動(dòng)政采標(biāo)準(zhǔn)化/

標(biāo)準(zhǔn)化是提升政府采購(gòu)規(guī)范性，提高采購(gòu)效率的重要手段。為此各級(jí)政府采購(gòu)部門近年來(lái)都在不斷推進(jìn)政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。如財(cái)政部不斷推進(jìn)監(jiān)督檢查和投訴處理等方面的標(biāo)準(zhǔn)化工作。中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心逐步建立需求標(biāo)準(zhǔn)體系。以推進(jìn)電子化招投標(biāo)為契機(jī)，編制完成服務(wù)器等品目的需求標(biāo)準(zhǔn)化體系，逐步將物業(yè)等品目納入編制范圍。中共中央直屬采購(gòu)中心推出《采購(gòu)需求編制指南》，為各單位編寫采購(gòu)需求提供標(biāo)準(zhǔn)模板。

為進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，財(cái)政部正按照政府采購(gòu)法實(shí)施條例要求，研究制定政府采購(gòu)招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本等，同時(shí)，正研究制定《政府采購(gòu)評(píng)審專家分類標(biāo)準(zhǔn)》，推動(dòng)出臺(tái)對(duì)采購(gòu)計(jì)劃備案、項(xiàng)目委托、采購(gòu)方式確定等政府采購(gòu)全過(guò)程進(jìn)行規(guī)范的《政府采購(gòu)工作規(guī)程》，加快推進(jìn)政府采購(gòu)交易規(guī)程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制訂工作。

本版文字/楊文君

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