“大伽”獻(xiàn)計(jì)政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)

【聚焦政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)研討會(huì)】

“大伽”獻(xiàn)計(jì)政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)

編者按：政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐探索方興未艾，政府購(gòu)買服務(wù)如何高效實(shí)現(xiàn)成為當(dāng)下的熱點(diǎn)問(wèn)題。日前，上海國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院舉辦了政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)研討會(huì)，圍繞政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施效果評(píng)估等議題，邀請(qǐng)實(shí)務(wù)界、理論界相關(guān)專家展開(kāi)探討。本報(bào)摘編了部分發(fā)言嘉賓的精彩觀點(diǎn)，供讀者參考。

華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、原財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康：

政府購(gòu)買服務(wù)與績(jī)效提升

政府購(gòu)買服務(wù)與績(jī)效提升這個(gè)大題目，可以分成背景、概念、實(shí)踐、機(jī)制、效應(yīng)、機(jī)制創(chuàng)新、供給體系創(chuàng)新、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線八個(gè)小題目。

研究總是要服務(wù)于現(xiàn)實(shí)，我們現(xiàn)在的現(xiàn)實(shí)背景是黨的十九大給出了新的歷史方位，強(qiáng)調(diào)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，這是十八屆三中全會(huì)形成的帶有頂層規(guī)劃意義的配套改革指導(dǎo)文件中已確立的一個(gè)有關(guān)財(cái)政制度建設(shè)的核心概念。加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度后面，跟著的要求里有一個(gè)非常鮮明的全面實(shí)施績(jī)效管理的指導(dǎo)方針。在此背景下，上海國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院成立政府采購(gòu)與績(jī)效管理研究中心，重點(diǎn)展開(kāi)理論密切聯(lián)系實(shí)際的研究工作，是很有意義的。

政府購(gòu)買服務(wù)是政府采購(gòu)不可分割的重要組成部分。多年來(lái)，盡管在文化、醫(yī)療等諸多方面進(jìn)行過(guò)提高政府購(gòu)買服務(wù)效果的嘗試性探索，也包括借鑒國(guó)際上的某些經(jīng)驗(yàn)，但“考核”仍是困擾政府購(gòu)買服務(wù)的核心性問(wèn)題。

購(gòu)買公共服務(wù)由政府牽頭，如扶助弱勢(shì)群體、維護(hù)基本的公平正義等，政府發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。但從原理上來(lái)講，我們所說(shuō)的政府購(gòu)買服務(wù)，面對(duì)的是“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”這套購(gòu)買對(duì)象，需要貫徹市場(chǎng)充分“發(fā)揮決定性作用”這樣一個(gè)資源配置的基本認(rèn)識(shí)。市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以激勵(lì)、提升公共資金運(yùn)行績(jī)效結(jié)果，緩解政府力不從心的矛盾，因此機(jī)制創(chuàng)新是關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)“陽(yáng)光化”是一直探索的問(wèn)題，陽(yáng)光下的創(chuàng)新機(jī)制應(yīng)將政府與市場(chǎng)的作用緊密結(jié)合在一起。機(jī)制創(chuàng)新要遵守“守正出奇”的原理。守正即尊重市場(chǎng)作用和市場(chǎng)力量，而要應(yīng)對(duì)歷史性考驗(yàn)的挑戰(zhàn)性任務(wù)，還要追求守正之后的出奇制勝。近年來(lái)，PPP正不斷展開(kāi)，政府和市場(chǎng)主體從分離而“井水不犯河水”劃清邊界，又變成了合作伙伴關(guān)系，可見(jiàn)，“守正出奇”正在實(shí)踐中不斷嘗試，“出奇”更要明晰與防控風(fēng)險(xiǎn)。因此，要通過(guò)一系列制度創(chuàng)新，形成有效的制度供給，首先要解決制度結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題。這種制度的有效供給，可以調(diào)動(dòng)潛力活力，解放生產(chǎn)力，在防控風(fēng)險(xiǎn)中帶動(dòng)整個(gè)供給體系質(zhì)量和效率的提高。從這個(gè)思路上來(lái)說(shuō)，“守正出奇”的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線上的政府購(gòu)買服務(wù)的發(fā)展，實(shí)際上也就是以制度建設(shè)、配套改革為龍頭，以政府采購(gòu)中服務(wù)采購(gòu)的制度創(chuàng)新打開(kāi)管理創(chuàng)新和科技創(chuàng)新的空間，達(dá)到國(guó)家治理所追求的調(diào)動(dòng)一切潛力和活力的新境界。

制度改革帶來(lái)的是整個(gè)供給體系的變化，供給體系迎接創(chuàng)新，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線上，最終必然把追求整個(gè)供給體系質(zhì)量效率的提高落到綜合績(jī)效提升上。這需要制度供給、政策供給、人才供給、投融資供給、高科技和適用技術(shù)供給等，更需要達(dá)到全方位的綜合效率升級(jí)。講績(jī)效提升，一定是不僅要落在定性上，關(guān)鍵是還要落在定量上。定性問(wèn)題就是錢花在什么地方，這是可以直觀看到的，定性之后的定量考評(píng)卻是一大難題，也是當(dāng)前需要圍繞績(jī)效評(píng)價(jià)命題去討論的關(guān)鍵。績(jī)效管理中，定量化的考評(píng)需要有一套合理的指標(biāo)體系，它是復(fù)雜而亟需探索的，因?yàn)樗P(guān)乎綜合效益、發(fā)展后勁等無(wú)法輕易掌握的外溢性難題，不是簡(jiǎn)單沿用過(guò)去微觀主體以企業(yè)定位的成本效益分析那一套已有經(jīng)驗(yàn)，就可以順勢(shì)建成的。在這方面我們別無(wú)選擇，必須由粗到細(xì)來(lái)推進(jìn)指標(biāo)體系的建設(shè)和提高量化水平的工作。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院院長(zhǎng)劉小川：

從宏觀上把握購(gòu)買服務(wù)體制機(jī)制改革問(wèn)題

保守統(tǒng)計(jì)，我國(guó)財(cái)政公共服務(wù)支出的規(guī)模約10萬(wàn)億元，通過(guò)政府采購(gòu)方式實(shí)施的公共服務(wù)僅1萬(wàn)億元左右。目前，我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)中90%以上的公共服務(wù)主要依靠財(cái)政無(wú)償撥款，政府購(gòu)買服務(wù)無(wú)論從規(guī)模上看還是從效益上看都潛力巨大。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政改革一直重收入輕支出，財(cái)政改革的重點(diǎn)也幾乎都是圍繞收入進(jìn)行的。近年來(lái)開(kāi)始逐漸重視財(cái)政支出，政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)就體現(xiàn)了對(duì)財(cái)政支出的重視。不過(guò)，個(gè)人認(rèn)為，政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效管理的思路還應(yīng)拓寬。因?yàn)檎?gòu)買服務(wù)非常復(fù)雜，什么叫政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效管理？個(gè)人的理解是，在購(gòu)買服務(wù)支出已經(jīng)確定的前提下，去研究它的產(chǎn)出，力求產(chǎn)出最大化。難點(diǎn)則在于產(chǎn)出怎么衡量。如果我們能夠在政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效管理方面有所突破，整個(gè)預(yù)算管理方式也將得到極大提升。

政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效管理的目標(biāo)多種多樣，包括經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)、綜合性目標(biāo)等。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相對(duì)容易確定，即所謂的經(jīng)濟(jì)效果，但很多政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目追求的是社會(huì)目標(biāo)，即社會(huì)效果。在購(gòu)買方式上，為實(shí)現(xiàn)這些政策目標(biāo)，應(yīng)根據(jù)不同項(xiàng)目區(qū)別對(duì)待，如公開(kāi)招投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、直接委托等。

建立一個(gè)完整、全面的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，不僅要在微觀上明確衡量的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，更要從宏觀上把握政府購(gòu)買服務(wù)的體制機(jī)制如何改革的問(wèn)題?？?jī)效評(píng)價(jià)采用什么指標(biāo)，屬于技術(shù)問(wèn)題；體制機(jī)制則是統(tǒng)籌整個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效管理的政策性前提。首先，應(yīng)圍繞購(gòu)買主體、承接主體、中介主體進(jìn)行體制機(jī)制改革，現(xiàn)在政府既是購(gòu)買的提出者，也是此項(xiàng)服務(wù)的承接者，這是很容易出問(wèn)題的。體制機(jī)制改革應(yīng)進(jìn)一步對(duì)接市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)“買”者與“賣”者的真正分離，至少實(shí)現(xiàn)局部的分離。其次，建立公開(kāi)透明的管理制度。公共服務(wù)項(xiàng)目涉及范圍廣泛，暗箱操作等更難以避免。政府購(gòu)買績(jī)效評(píng)價(jià)需將政府購(gòu)買行為過(guò)程和績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程全方位向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)。

上海國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院政府采購(gòu)與績(jī)效管理研究中心主任章輝：

政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的六個(gè)方面

政府購(gòu)買服務(wù)的重點(diǎn)指向到哪里，績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)注點(diǎn)就在哪里。一般而言，政府購(gòu)買服務(wù)的重點(diǎn)指向主要包括立項(xiàng)論證、投入實(shí)施、過(guò)程監(jiān)管、產(chǎn)出效果、相關(guān)方評(píng)價(jià)和預(yù)期效益六個(gè)方面。其中，立項(xiàng)論證、投入實(shí)施和過(guò)程監(jiān)管是手段，產(chǎn)出效果、相關(guān)方評(píng)價(jià)和預(yù)期效益是結(jié)果。之所以在績(jī)效評(píng)價(jià)中關(guān)注立項(xiàng)論證、投入實(shí)施和過(guò)程監(jiān)管，正是為了確保產(chǎn)出效果、提升相關(guān)方滿意度和預(yù)期效益。

政府購(gòu)買服務(wù)類項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中對(duì)立項(xiàng)論證的考察，主要包括立項(xiàng)依據(jù)、立項(xiàng)程序和立項(xiàng)指向三個(gè)方面；關(guān)于投入實(shí)施的考察，主要從預(yù)算保障、政府采購(gòu)、合同規(guī)范、資金撥付程序等方面評(píng)價(jià)項(xiàng)目投入的資金保障和制度保障；關(guān)于過(guò)程監(jiān)管的考察，主要通過(guò)合同履約、日常監(jiān)管、協(xié)調(diào)機(jī)制等觀測(cè)點(diǎn)來(lái)反映；關(guān)于產(chǎn)出效果的考察，主要從產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量和成本效益等三個(gè)方面來(lái)實(shí)施；社會(huì)大眾或特定群體對(duì)服務(wù)產(chǎn)品的認(rèn)可及購(gòu)買主體對(duì)所購(gòu)對(duì)象的認(rèn)可，構(gòu)成了政府購(gòu)買服務(wù)的相關(guān)方評(píng)價(jià)；對(duì)于效益具有滯后性的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，可從項(xiàng)目實(shí)施對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃完成的貢獻(xiàn)度、當(dāng)期績(jī)效對(duì)總體績(jī)效實(shí)現(xiàn)的貢獻(xiàn)度、項(xiàng)目實(shí)施與管理長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建等方面來(lái)考察其預(yù)期效益。

需要強(qiáng)調(diào)的是，政府購(gòu)買服務(wù)只是提供服務(wù)的方式發(fā)生了改變，即由政府直接生產(chǎn)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)購(gòu)買，但政府購(gòu)買服務(wù)功能的發(fā)揮和價(jià)值的體現(xiàn)，則有賴于“更好發(fā)揮政府作用”。政府購(gòu)買服務(wù)的推進(jìn)，政府在提供服務(wù)中的職責(zé)不但沒(méi)有減輕，而且還有所加強(qiáng)，對(duì)政府部門的履職能力也提出了更高的要求。

政府在購(gòu)買服務(wù)中的職責(zé)主要體現(xiàn)在財(cái)政投入、契約管理和效果優(yōu)化。就三項(xiàng)主要職責(zé)的關(guān)系來(lái)說(shuō)，財(cái)政投入和契約管理都是服務(wù)于效果優(yōu)化，而服務(wù)效果是否得到優(yōu)化以及如何促進(jìn)服務(wù)效果優(yōu)化，其評(píng)判和實(shí)施依據(jù)只能來(lái)自于購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)。做好政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)，首先要把握政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)在邏輯，這個(gè)邏輯關(guān)系不清楚，評(píng)價(jià)思路就容易跑偏。

上海市財(cái)政局總經(jīng)濟(jì)師張榮慶：

從上海實(shí)踐看績(jī)效評(píng)價(jià)如何開(kāi)展

2013年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)），要求各地充分認(rèn)識(shí)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的重要性，規(guī)范有序開(kāi)展政府購(gòu)買服務(wù)工作。自此，上海市加快了政府購(gòu)買服務(wù)改革，先后制定了本市購(gòu)買服務(wù)實(shí)施意見(jiàn)、管理辦法和購(gòu)買目錄，購(gòu)買范圍涵蓋公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助等多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域。

為實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行到績(jī)效評(píng)價(jià)等全流程的統(tǒng)一管理，上海市搭建了政府購(gòu)買服務(wù)信息管理平臺(tái)，為政府購(gòu)買服務(wù)信息公開(kāi)夯實(shí)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，上海市也不斷強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)功能，針對(duì)不同的項(xiàng)目類型提出了與之相對(duì)應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)和驗(yàn)收方法。目前，市、區(qū)財(cái)政部門每年都會(huì)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，如12345市民熱線，公路養(yǎng)護(hù)，小學(xué)生愛(ài)心暑托班等項(xiàng)目。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2017年上海市、區(qū)兩級(jí)購(gòu)買服務(wù)預(yù)算總金額達(dá)192億元，比2016年增加40億元，增幅達(dá)26%。三年來(lái)，上海市已對(duì)500多個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)展了績(jī)效評(píng)價(jià)。

在推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，我們也面臨著很多困難。首先，如何政府購(gòu)買服務(wù)的范圍和問(wèn)題？上海市制定了政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)目錄，并根據(jù)實(shí)際情況動(dòng)態(tài)調(diào)整。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)水平的提高，人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求日益增長(zhǎng)，對(duì)購(gòu)買服務(wù)也提出多樣化要求，政府部門提供的公共服務(wù)項(xiàng)目越來(lái)越多，與市場(chǎng)的邊界越來(lái)越模糊，因此，購(gòu)買服務(wù)的范圍更加難以界定清楚。其次，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如何滿足共性和個(gè)性要求？政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目支出形式多樣、內(nèi)容豐富、涉及面廣，但個(gè)性也比較突出。購(gòu)買服務(wù)規(guī)范性指標(biāo)的設(shè)計(jì)須進(jìn)行多方面考慮，如前期購(gòu)買需求是否經(jīng)過(guò)科學(xué)論證？績(jī)效目標(biāo)是否清晰？社會(huì)滿意度和社會(huì)效益如何？怎么讓社會(huì)公眾參加評(píng)價(jià)？最后是成本效益分析問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中，存在壟斷行業(yè)缺乏合理的服務(wù)價(jià)格機(jī)制、購(gòu)買成本的合理性與政府采購(gòu)規(guī)范性銜接困難等棘手問(wèn)題。

對(duì)此，我也提出自己的一些建議：強(qiáng)化預(yù)算部門主體責(zé)任，推進(jìn)預(yù)算部門對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程與績(jī)效的管理；合理確定購(gòu)買范圍，這需要財(cái)政部門會(huì)同編辦、民政等預(yù)算主管部門共同努力；建立購(gòu)買需求征集機(jī)制，完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，科學(xué)設(shè)立個(gè)性化指標(biāo)；注重成本效益分析、成本構(gòu)成和審核標(biāo)準(zhǔn)；注重績(jī)效目標(biāo)管理和結(jié)果應(yīng)用，讓政府購(gòu)買服務(wù)在陽(yáng)光下運(yùn)營(yíng)。

（文字/高榮月）

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