PPP模式助推海綿城市建設(shè)

PPP模式助推海綿城市建設(shè)

■ 本報(bào)記者 昝妍

在2018海綿城市及水生態(tài)交流峰會(huì)上，國(guó)際水務(wù)智庫(kù)GWI聯(lián)合丹麥格蘭富公司發(fā)布的《2018中國(guó)海綿城市建設(shè)白皮書》顯示，中國(guó)有62%的城市遭受內(nèi)澇問(wèn)題的侵害，一到雨季就容易陷入暴雨頻發(fā)、內(nèi)澇橫行的窘境。如何解決城市內(nèi)澇問(wèn)題？海綿城市建設(shè)被業(yè)內(nèi)視為一種行之有效的辦法。在巨大的資金需求下，僅僅依靠國(guó)家投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，借助社會(huì)資本的PPP模式被寄予厚望。

政策發(fā)力

何為海綿城市？即像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等方面具有良好“彈性”功能的城市。下雨時(shí)能夠吸水、蓄水、滲水、凈水，并在需要時(shí)將蓄存的水“釋放”并加以利用。通過(guò)將自然途徑與人工措施相結(jié)合，最大限度地實(shí)現(xiàn)雨水在城市區(qū)域的積存、滲透和凈化，促進(jìn)雨水資源的利用和良性水循環(huán)。

為了加快海綿城市建設(shè)，多部門出臺(tái)一系列政策文件。2015年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從總體要求、加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌有序建設(shè)、完善支持政策、抓好組織落實(shí)等5部分部署推進(jìn)海綿城市建設(shè)。

海綿城市建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要大量資金投入。2014年12月，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，明確中央財(cái)政資金對(duì)30個(gè)試點(diǎn)海綿城市項(xiàng)目進(jìn)行支持，“直轄市每年6億元，省會(huì)城市每年5億元，其他城市每年4億元?！北M管首批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)將至少獲得財(cái)政補(bǔ)貼210億元（按三年計(jì)算），但仍有800億元的資金需要由各地政府自行承擔(dān)，平均每個(gè)試點(diǎn)城市地方政府約承擔(dān)50億元的資金投入，這對(duì)各地政府財(cái)政仍是一筆不小的支出。因此上述通知中專門規(guī)定，“試點(diǎn)城市對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。” “隨著越來(lái)越多的PPP項(xiàng)目發(fā)布，可以預(yù)見(jiàn)，大多數(shù)海綿城市建設(shè)將引入PPP模式?！?光大水務(wù)法律顧問(wèn)彭珮在接受記者采訪表示。

引入PPP模式是常見(jiàn)選擇

為何要將海綿城市建設(shè)引入PPP模式？中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專業(yè)委員會(huì)常務(wù)委員、中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)特許經(jīng)營(yíng)專業(yè)委員會(huì)副主任金永祥認(rèn)為，運(yùn)用PPP模式推進(jìn)海綿城市的建設(shè)，一方面可幫助政府平滑財(cái)政支出，減輕財(cái)政壓力；另一方面，引入社會(huì)資本可帶來(lái)創(chuàng)新的設(shè)計(jì)理念及專業(yè)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力，可有效改善基礎(chǔ)設(shè)施品質(zhì)、提升建設(shè)運(yùn)營(yíng)水平、提高公共服務(wù)使用效率。在有限的風(fēng)險(xiǎn)和成本內(nèi)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的有效供給，使得利用PPP模式實(shí)施海綿城市項(xiàng)目已經(jīng)成為各地政府的常見(jiàn)選擇。

幾年來(lái)，我國(guó)海綿城市建設(shè)已經(jīng)取得積極成效。在有效緩解城市內(nèi)澇災(zāi)害方面，北京市按照海綿城市建設(shè)理念，對(duì)環(huán)路下凹式立交橋區(qū)進(jìn)行改造，綜合采取滲、滯、蓄、排等措施，提升橋區(qū)的排水防澇能力；在城市黑臭水體整治方面，常德市市區(qū)的穿紫河原來(lái)是一條黑臭河道，在采取綜合調(diào)蓄、生態(tài)凈化等海綿化措施后消滅了水體黑臭，大大改善了河道生態(tài)環(huán)境。

績(jī)效考核指標(biāo)有待更合理

盡管全國(guó)海綿城市建設(shè)開(kāi)展得如火如荼，但有業(yè)內(nèi)人士表示，部分海綿城市建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)了“重工程、輕效果”的現(xiàn)象。尤其在績(jī)效考核方面，存在各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重不盡合理之處。

海綿城市PPP項(xiàng)目以新建項(xiàng)目為主，項(xiàng)目建設(shè)在總投資中占據(jù)較大比重，因而政府方出于傳統(tǒng)工程項(xiàng)目思維會(huì)重視項(xiàng)目工程質(zhì)量，加大建設(shè)期考核指標(biāo)的權(quán)重，而忽略了將建設(shè)期考核與后期運(yùn)維考核指標(biāo)有機(jī)地結(jié)合。

另外，在PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu)階段，項(xiàng)目可行性研究報(bào)告已經(jīng)編制完成并通過(guò)，社會(huì)資本難以就項(xiàng)目設(shè)計(jì)及后續(xù)運(yùn)維經(jīng)濟(jì)性提出合理化建議。因此，為了降低自身風(fēng)險(xiǎn)、保障拿到項(xiàng)目施工利潤(rùn)并收回工程款，施工企業(yè)類社會(huì)資本往往通過(guò)施壓等方式影響政府方?jīng)Q策，使后者在制定考核指標(biāo)的過(guò)程中，重施工建設(shè)而輕項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)。

北京清控人居環(huán)境研究院院長(zhǎng)佟慶遠(yuǎn)認(rèn)為，政府方應(yīng)該對(duì)工程建設(shè)的有關(guān)要求反映在后續(xù)較長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)考核中，驅(qū)使社會(huì)資本自發(fā)地更加注重項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。另外，海綿城市建設(shè)有很大的外部性，政府方與社會(huì)資本方需要合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

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DBFO（設(shè)計(jì)-融資-建造-運(yùn)營(yíng)）和BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）是海綿城市項(xiàng)目公私合作主要運(yùn)作方式。DBFO模式下，項(xiàng)目參與公司和當(dāng)?shù)卣跈?quán)部門聯(lián)合建立PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)公司。社會(huì)資本需要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和融資等工作，并在政府部門授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)下，完成項(xiàng)目建設(shè)招標(biāo)及建成后運(yùn)營(yíng)等部分。待合作期滿，工程的資產(chǎn)使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)按約定方式移交至政府制定機(jī)構(gòu)或委托項(xiàng)目公私繼續(xù)運(yùn)營(yíng)。BOT模式下，項(xiàng)目發(fā)起人通過(guò)投標(biāo)從委托人手中獲取項(xiàng)目的特許權(quán)，隨后組成項(xiàng)目公司并負(fù)責(zé)進(jìn)行項(xiàng)目的融資，組織項(xiàng)目的建設(shè)，管理項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，在特許期內(nèi)通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)以及當(dāng)?shù)卣o予的其他優(yōu)惠來(lái)回收資金以還貸，并取得合理的利潤(rùn)。特許期結(jié)束后，將項(xiàng)目無(wú)償?shù)匾平唤o政府。

DBFO和BOT模式下海綿城市相關(guān)項(xiàng)目的收入一般由項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益（使用者付費(fèi)）、政府購(gòu)買及財(cái)政補(bǔ)貼三部分構(gòu)成。理論研究表明，海綿城市收益存在明顯的外部性，例如減少污染、補(bǔ)充地下水、地產(chǎn)升值、減少建設(shè)費(fèi)用、增加就業(yè)等。因此政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目是大部分海綿城市項(xiàng)目的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要收益來(lái)源。政府財(cái)政部門根據(jù)PPP項(xiàng)目協(xié)議約定，對(duì)照設(shè)定的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，按照“依效付費(fèi)”的原則向項(xiàng)目公司按季度支付相關(guān)服務(wù)費(fèi)，并根據(jù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)期間的通貨膨脹情況建立合理的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，以應(yīng)對(duì)未知的不可控制因素導(dǎo)致項(xiàng)目公司收益明顯低于或高于預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益部分，雨水集蓄利用、多功能調(diào)蓄公園、生態(tài)停車場(chǎng)等項(xiàng)目可提供新增水資源供給量、門票、停車收益等；沙坑、河湖水系的雨水功能性景觀提升及生態(tài)修復(fù)工程，雖然不具備使用者付費(fèi)基礎(chǔ)，但此類改造工程可帶動(dòng)周邊地價(jià)升值，政府可通過(guò)土地出讓金收入逐年償還社會(huì)資本金，并與社會(huì)資本共享土地增值收益。

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