立足高站位 邁向高質(zhì)量

編者按：

圍繞“深化改革推動(dòng)政府采購(gòu)向高質(zhì)量發(fā)展”主題的2018中國(guó)政府采購(gòu)峰會(huì)日前圓滿落幕。來(lái)自中央及地方政府采購(gòu)相關(guān)部門、單位的代表和專家在會(huì)上廣泛交流改革經(jīng)驗(yàn)，分享改革成果，為深化政府采購(gòu)制度改革獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。本版特刊發(fā)相關(guān)演講摘編，以饗讀者。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安

立足高站位 邁向高質(zhì)量

政府采購(gòu)制度設(shè)計(jì)站位要高

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）自2002年頒布以來(lái)歷經(jīng)了17個(gè)年頭。隨著改革的深入，政府采購(gòu)的作用比過去更廣、更大了。現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》難以滿足實(shí)際采購(gòu)操作的需要。

政府利用市場(chǎng)提高行政效率的若干制度和作法，都是在政府采購(gòu)制度的基本原則和基本理論上基礎(chǔ)上延伸發(fā)展的，包括政府特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)、政府和社會(huì)資本合作（PPP）等。政府采購(gòu)是政府利用市場(chǎng)提高行政效率的基礎(chǔ)形式，是政府?dāng)U大市場(chǎng)作用和提高政府運(yùn)行績(jī)效的初級(jí)形式。在這樣的背景下政府采購(gòu)的基礎(chǔ)性制度作用就非常明顯了。因此，能夠把政府采購(gòu)相關(guān)的制度設(shè)計(jì)好、實(shí)施好，不僅是涉及到政府采購(gòu)本身的問題，而且還涉及到政府提高整體績(jī)效水平和提高政府利用市場(chǎng)的能力的標(biāo)志。

中共中央 國(guó)務(wù)院在2018年9月1日制定的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，是一個(gè)提高政府效率的重要文件，政府采購(gòu)對(duì)于實(shí)現(xiàn)這個(gè)文件規(guī)定的目標(biāo)是非常重要的方面。通過利用市場(chǎng)效率機(jī)制提高政府的治理水平和治理能力，就需要一套新的規(guī)則體系，我們把這個(gè)體系描述為“新行政法”?！蛾P(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，可以看作是新行政法中國(guó)議題成立的一個(gè)標(biāo)志。

政采高質(zhì)量發(fā)展要以高質(zhì)量制度為基石

2018年11月黨中央深化改革委員會(huì)通過了《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，由此打開了政府采購(gòu)制度進(jìn)入系統(tǒng)性調(diào)整的窗口期。這個(gè)改革窗口期，是一個(gè)將集聚各方智慧構(gòu)造適應(yīng)新時(shí)代需要的政府采購(gòu)制度的時(shí)間段，是一個(gè)構(gòu)造高質(zhì)量制度的時(shí)間段。為了構(gòu)建高質(zhì)量的政府采購(gòu)制度，以下幾方面的改革是必要的。

第一，關(guān)于政府采購(gòu)的責(zé)任主體。之前，政府采購(gòu)制度的責(zé)任主體是雙塔制度。所謂雙塔制度是指，采購(gòu)人和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)政府采購(gòu)一部分責(zé)任。制度設(shè)計(jì)之初，是為了采購(gòu)人和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)這兩大機(jī)構(gòu)相互制約以防止和限制腐敗。但是從后來(lái)的實(shí)際情況看，雙塔制度是需要調(diào)整的，因?yàn)樗关?zé)任的完整性和優(yōu)先性不甚明確，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)采購(gòu)責(zé)任的不確定狀態(tài)。因此，應(yīng)當(dāng)明確和提高采購(gòu)人的主體責(zé)任，使采購(gòu)人能夠在承擔(dān)責(zé)任上處于優(yōu)先的甚至主導(dǎo)的方面。實(shí)行這一改革的主要考慮是根據(jù)預(yù)算法進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)采購(gòu)人在預(yù)算管理中的地位和責(zé)任。

第二，關(guān)于集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)本來(lái)是一個(gè)法定代理機(jī)構(gòu)，它的工作對(duì)象和職責(zé)基本上是法定的。如果責(zé)任主體的結(jié)構(gòu)做了調(diào)整，那么集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的地位也就需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。根據(jù)中央的政府采購(gòu)改革方案，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)入采購(gòu)代理市場(chǎng)和參與代理市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)原來(lái)的職責(zé)具有法定性質(zhì)，有一定程度的壟斷性質(zhì)，這次將進(jìn)行必要的改革，改革的具體形式可以進(jìn)行更進(jìn)一步的研究。

第三，關(guān)于政府采購(gòu)的決策?，F(xiàn)行的政府采購(gòu)決策制度過于突出專家的作用。如果以后強(qiáng)調(diào)采購(gòu)人的政府采購(gòu)主體責(zé)任，那么法律原來(lái)的設(shè)計(jì)的決策結(jié)構(gòu)就要改變。在將來(lái)的決策結(jié)構(gòu)里面，首先要確定和提高采購(gòu)人在采購(gòu)決策中的作用，其次要對(duì)專家的作用提出更規(guī)范性的要求和條件。

第四，關(guān)于采購(gòu)交易的效率?，F(xiàn)行制度的原理是依靠競(jìng)爭(zhēng)保障和提高效率，或者依靠競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到物有所值。但是由于競(jìng)爭(zhēng)條件的限制，現(xiàn)在通行的競(jìng)爭(zhēng)形式并不一定會(huì)帶來(lái)效率，將來(lái)的制度要考慮如何合理地使用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)制度的合理程度，要根據(jù)我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的供給能力以及政府對(duì)市場(chǎng)的利用能力來(lái)確定。應(yīng)當(dāng)根據(jù)這一原則，來(lái)確定競(jìng)爭(zhēng)在政府采購(gòu)交易過程中的范圍、內(nèi)容和方式。

第五，關(guān)于公共政策在政府采購(gòu)中的作用。公共政策在現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》中處于從屬的位置，有一定的模糊性和不確定性也比較低，當(dāng)初立法的時(shí)候更強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)因素。經(jīng)過這么多年的實(shí)踐，現(xiàn)在已經(jīng)有條件總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，把公共政策在政府采購(gòu)決策中的地位和作用規(guī)定地更明確。公共政策主要用于處理采購(gòu)決策中的非經(jīng)濟(jì)技術(shù)因素，包括貿(mào)易政策、科技政策、環(huán)境政策和中小企業(yè)政策等。

第六，關(guān)于對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)的規(guī)制及其紀(jì)律。為了提高市場(chǎng)對(duì)政府采購(gòu)需求的供給能力，我們必須提高對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)的監(jiān)管水平，使有效供給的市場(chǎng)可靠性建立在規(guī)范性基礎(chǔ)之上。對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)的規(guī)制的主要方面，包括供應(yīng)商的資格管理、正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的行為管理和合同履行的誠(chéng)信管理等。

政府采購(gòu)市場(chǎng)供給的高質(zhì)量

在政府采購(gòu)制度建立之初，我們對(duì)市場(chǎng)供給的期待大致體現(xiàn)為兩個(gè)方面：第一，通過集中采購(gòu)?fù)ㄓ闷沸纬傻陀谑袌?chǎng)平均價(jià)的優(yōu)惠價(jià)格，這是基本的期待。這樣考慮的根據(jù)，是人為規(guī)模采購(gòu)可以取得政府自供給所不能取得的效率。但是從后來(lái)的情況來(lái)看，集中采購(gòu)并沒有在很多場(chǎng)合都能夠取得低于市場(chǎng)平均價(jià)的收益；第二，還有一個(gè)更高的期待，那就是依托政府采購(gòu)的穩(wěn)定市場(chǎng)，提高企業(yè)的創(chuàng)新能力和生產(chǎn)率，最終把企業(yè)的效率傳導(dǎo)至政府采購(gòu)的供給效率上來(lái)。依靠企業(yè)創(chuàng)新的低價(jià)優(yōu)質(zhì)供給理想，現(xiàn)實(shí)中是很少見到的。例如，這么多年我們采購(gòu)了那么多的電腦和汽車，本來(lái)是可以培育出好的電腦和汽車制造商，可以現(xiàn)實(shí)給予的回答是失望比期望要多。對(duì)此我們需要很好地考慮一下，為什么政府采購(gòu)與培育優(yōu)質(zhì)企業(yè)之間的關(guān)聯(lián)那么低。所以我們今天利用制度系統(tǒng)調(diào)整的窗口期，來(lái)認(rèn)真考慮政府對(duì)市場(chǎng)的有效利用問題，以提高實(shí)行政府采購(gòu)的市場(chǎng)效應(yīng)和制度作用。

總體上說(shuō)，政府采購(gòu)是利用市場(chǎng)效率達(dá)到提高財(cái)政資金使用效率的手段，達(dá)到物有所值的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的途徑，是通過招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)方式形成定價(jià)機(jī)制。這一考慮的假設(shè)是，經(jīng)過競(jìng)爭(zhēng)選擇的供應(yīng)商就是最優(yōu)秀的供應(yīng)商，經(jīng)過競(jìng)爭(zhēng)形成的價(jià)格就是最合理的價(jià)格。這樣一來(lái)，就把競(jìng)爭(zhēng)的程度與實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)基本目標(biāo)劃等號(hào)了。問題在于，制度設(shè)計(jì)與制度落地是有距離的，利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是有條件的。這里的條件，包括市場(chǎng)供給能力、市場(chǎng)的秩序化程度和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的可能程度。

通過競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到物有所值經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，在具備條件的理想狀態(tài)下也許是可以成立的，但是在具體操作中條件不具備就不能完全實(shí)現(xiàn)。任何市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)都是有成本的，如果不適當(dāng)?shù)乩酶?jìng)爭(zhēng)機(jī)制，盲目地?cái)U(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)適應(yīng)范圍，采購(gòu)成本不但降低反而會(huì)提高。因此，利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，必須考慮成本與效益之間的比例關(guān)系，考慮在全生命周期中的成本與效益之間關(guān)系的變化，考慮制度宗旨與實(shí)現(xiàn)條件之間的關(guān)系。支持這些條件的基本因素有社會(huì)因素和技術(shù)因素兩方面。如果社會(huì)因素實(shí)現(xiàn)不了，就應(yīng)當(dāng)更多地考慮技術(shù)因素，目前主要是信息技術(shù)。

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來(lái)源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。