正確認識聯(lián)合國《公共采購示范法》的修訂內(nèi)容

【政府采購國際規(guī)則之“新動向”】

編者按：敞開胸襟、開放共享是我國政府采購遵循的宗旨之一，同國際接軌也是我國政府采購發(fā)展的方向之一。眾所周知，聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會《公共采購示范法》、WTO《政府采購協(xié)議》（Government Procurement Agreement，GPA）、歐盟“公共采購指令”體系以及世界銀行《采購指南》是公認的四大國際政府采購規(guī)則。2011年以來這些國際政府采購規(guī)則開啟了新一輪的修訂浪潮。對此，本報刊出“政府采購國際規(guī)則之‘新動向’”系列報道，陸續(xù)介紹這些國際規(guī)則修訂的主要變化，以及一些典型國家在這方面的最新修訂，從而總結(jié)出國際政府采購規(guī)則發(fā)展新趨勢，為完善我國政府采購制度提供借鑒。

正確認識聯(lián)合國《公共采購示范法》的修訂內(nèi)容

■ 姜愛華

和眾多立法一樣，聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會《公共采購示范法》（以下簡稱《公共采購示范法》）也經(jīng)歷了漫長的“審議-修訂”歷程，而最新一版的2011年《公共采購示范法》對采購方法及其使用條件、各類采購方式的“邀請和通知”以及采購程序等方面進行了增補和修改，同時也給我國的政府采購制度改革帶來了許多有益的啟示。

一、《公共采購示范法》的發(fā)展歷程

聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會（以下簡稱“貿(mào)易法委員會”）在第二十六屆會議上審議通過了1993年聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會《貨物、工程和服務采購示范法》（以下簡稱《貨物、工程和服務采購示范法》），此后通過了配套的聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會《貨物、工程和服務采購示范法頒布指南》。在1994年第二十七屆會議上，貿(mào)易法委員會通過了《貨物、工程和服務采購示范法》。2004年，貿(mào)易法委員會第三十七屆會議上提出對1994年《貨物、工程和服務采購示范法》進行修訂。第一工作組從2004年8月第六屆會議開始，到2010年11月第十九屆會議最終完成了《公共采購示范法》草案的修訂工作，接著在2011年3月第二十屆會議上開始聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會《公共采購示范法頒布指南》的修訂。在2011年貿(mào)易法委員會第四十四屆會議上，大會審議通過了《公共采購示范法》，與之相配套的頒布指南在2012年貿(mào)易法委員會第四十五屆會議上審議頒布。

二、2011年版《公共采購示范法》的修訂內(nèi)容

（一）關(guān)于“總則”部分的修訂

“總則”新增了十四項內(nèi)容：法律中的關(guān)鍵定義；未來采購信息的預先通告；確保供應商公平參與競爭的條款；允許以本國道德標準和其他標準限制供應商或者承包商資格；公共采購評審的標準和程序規(guī)定；對公共采購估值的規(guī)定；關(guān)于資格預審程序的規(guī)定；關(guān)于招標文件澄清和修改的規(guī)定；供應商或者承包書對已提交文件的澄清程序；對“異常低價提交書”的否決程序；合同簽訂“停頓期”的規(guī)定；采購實體和供應商或者承包商可以相互提出保密要求；電子逆向拍賣和框架協(xié)議程序的記錄規(guī)定；關(guān)于采購官員行為守則的規(guī)定。

（二）對采購方法及其使用條件進行了增補和細化

新增電子逆向拍賣采購和三種征求建議書采購、“不通過談判征求建議書”采購方式的使用條件；修改單一來源使用條件且新增“順序談判征求建議書”的條件；新增電子逆向拍賣的使用條件以及框架協(xié)議程序的使用條件。

（三）歸集并適當增補了各采購方式的“邀請和通知”

《公共采購示范法》第二章第二節(jié)為“采購的邀請和通知”。具體包含：公開招標、兩階段招標和使用電子逆向拍賣方式的采購邀請（第33條）；限制性招標、詢價、競爭性談判和單一來源采購中的邀請——采購預告要求（第34條）；征求建議書程序中的采購邀請（第35條）。新版增加了此節(jié)，列出了各種采購方式邀請下的必要內(nèi)容，如，登載邀請書的要求、詢價供應商或承包商的數(shù)量要求，采購公告應該包含的內(nèi)容。本節(jié)內(nèi)容在舊版《公共采購示范法》中分散在各個采購方式中，“新版本”實際是把所有采購方式下的招標方法集中公布，并做了適當增補。

（四）對招標文件應包含的內(nèi)容進行了修訂

《公共采購示范法》第三章為“公開招標采購”，其中第39條為“招標文件的內(nèi)容”。本條與舊版第27條相比較，舊版列出了(a)-(z)項應包含的內(nèi)容，新版列出(a)-(x)項應包含的內(nèi)容，刪除了舊版的第(v)項和第(x)項 ，同時更新了舊版第(w)項，變?yōu)樾掳娴?v)項，加入了對于不適用停頓期的說明。此部分是對公開招標進行的規(guī)定，相對于其他采購方式，此次對公開招標采購方式的修訂內(nèi)容并不多，一定程度上可能是因為這種采購方式相對來說比較成熟。

（五）新增了三種采購程序

新增了“不通過談判征求建議書”“通過對話征求建議書”“通過順序談判征求建議書”三項程序。

（六）新增專章“電子逆向拍賣”采購程序

《公共采購示范法》規(guī)定，電子逆向拍賣可以作為一種獨立的采購方式；電子逆向拍賣可以作為合同授予前的一個階段方法；確定電子逆向拍賣的登記和舉行拍賣的時間；電子逆向拍賣程序進行期間的要求；電子逆向拍賣結(jié)束后的要求。

（七）新增專章“框架協(xié)議程序”

關(guān)于封閉式框架協(xié)議?！豆膊少徥痉斗ā返?8條規(guī)定了“封閉式框架協(xié)議的授予”。其第1款指出，采購實體應在滿足前面章節(jié)關(guān)于公開招標或其他采購方式規(guī)定的基礎上，授予封閉式框架協(xié)議。其第2款明確，采購實體在協(xié)議授予之前，除向供應商或承包商提供基本信息之外，還應該告知，采購將采用封閉式框架協(xié)議程序、擬與多少個供應商或承包商訂立框架協(xié)議、框架協(xié)議的形式，條款和條件。其第3款指出本法第22條的規(guī)定，應當經(jīng)變通后適用于授予封閉式框架協(xié)議?！豆膊少徥痉斗ā返?9條同時提出了“封閉式框架協(xié)議的要求”。如，封閉式框架協(xié)議應當以書面形式訂立，包括框架協(xié)議的期限、采購標的的說明、采購條款或條件等在內(nèi)應載明的內(nèi)容。

對于開放式框架協(xié)議?！豆膊少徥痉斗ā返?0條規(guī)定了“開放式框架協(xié)議的授予”，并指出，采購實體應當采用網(wǎng)絡方式確立和維持開放式框架協(xié)議；采用這種方式應該發(fā)布開放式框架協(xié)議邀請書；加入開放式框架協(xié)議邀請書應當包括的內(nèi)容；開放式框架協(xié)議可以在運作期間隨時加入；采購實體審查臨時提交書的時間限制。應當與所有遞交提交書的合格供應商或承包商訂立框架協(xié)議，除非根據(jù)加入開放式框架協(xié)議邀請書中列明的理由否決了其提交書。另外，《公共采購示范法》第61條明確了“開放式框架協(xié)議的要求”。開放式框架協(xié)議應該對第二階段競爭做出說明，與封閉式類似；在開放式框架協(xié)議整個運作期間，采購實體應當至少每年重新登載加入開放式框架協(xié)議邀請書，并應確保對框架協(xié)議條款和條件以及與框架協(xié)議運作有關(guān)其他任何必要信息的不受限制、直接和充分查取。

此外，《公共采購示范法》第62條明確提出了“框架協(xié)議程序的第二階段”。其第1款規(guī)定，應該按照協(xié)議條款授予采購合同；其第2款規(guī)定，在框架采購協(xié)議下只能將采購合同授予加入該框架協(xié)議的供應商或承包商；其第3款要求在無第二階段競爭的框架協(xié)議下，中選提交書的接受應當適用本法第22條的規(guī)定（其中第2款除外）；其第4款規(guī)定在有第二階段競爭封閉式框架協(xié)議下以及在開放式框架協(xié)議下，采購合同的授予應當遵循的程序。

最后，在框架協(xié)議運作期間的改動方面，《公共采購示范法》第63條規(guī)定，框架協(xié)議運作期間，不允許對采購標的說明作任何改動。對于其他采購條款和條件，包括預期采購合同的授標標準（及其相對權(quán)重和適用方式）和程序，只能在框架協(xié)議明文允許的范圍內(nèi)加以改動。

（八）新增關(guān)于質(zhì)疑效力的規(guī)定

《公共采購示范法》第八章第65條為“質(zhì)疑的效力”。新版增加了此條款，其第1款規(guī)定了采購合同或框架協(xié)議不得生效的情形，包括收到重新審議申請書、復議申請通知書或上訴通知書。而其第3款(a)項指出采購實體可以隨時以緊急公共利益考慮要求訂立采購合同或框架協(xié)議為由，請求獨立機構(gòu)名稱或法院名稱授權(quán)采購實體訂立采購合同或框架協(xié)議。此條款可以防止某些緊急采購因受到質(zhì)疑而長期停滯。

（九）新增停頓期后受理復議申請的規(guī)定

《公共采購示范法》第八章第67條為“向獨立機構(gòu)提出復議申請”。在涉及重大公共利益時，各國可以規(guī)定，對于供應商或者承包商在停頓期（公示期）結(jié)束后、在采購合同或者框架協(xié)議生效后的一定期間內(nèi)提出的復議申請，監(jiān)管部門應予以接受。該條規(guī)定既體現(xiàn)了采購政策功能的發(fā)揮，又體現(xiàn)了可持續(xù)采購的理念。

三、《公共采購示范法》修訂對我國的啟示

《公共采購示范法》的修訂對我國政府采購的制度安排很有啟發(fā)作用。如，利用政府采購制度實現(xiàn)公共政策功能?！豆膊少徥痉斗ā返谝徽碌?0條新增了“否決異常低價提交書”，即，如果提交書的出價相對于采購標的異常偏低，引起了采購實體對供應商或承包商履約能力的懷疑，采購實體在滿足一定條件下可以否決該提交書。此條款的增加對招投標也是新的挑戰(zhàn)，此前絕大部分招標的評審是以價格作為唯一的標準，價格越低的供應商或承包商被視作越符合要求，此種標準忽略了招投標提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品的職能，而僅僅把招投標作為節(jié)省財政資金的手段。

再如，重視政府采購制度的透明度建設。公開透明要體現(xiàn)在政府采購的全過程中，從前端的需求信息的發(fā)布到整個采購過程，到采購過程的完成以及合同的履行。

此外，利用電子化采購提高采購效率。大力推廣電子化采購方式，特別是對于采購標的容易描述的采購，可通過電子逆向拍賣更大程度地節(jié)約成本。

最后，建立甄別和否決“異常低價”的機制。要賦予采購實體判斷“異常低價”的權(quán)利，當確定供應商因價格過低有可能不能履行合同后，可否決供應商或者承包商的投標，這種否決決定以及相應的理由最好能夠公開。

（作者單位：中央財經(jīng)大學財政稅務學院）

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