放眼域外，看憑單制如何應(yīng)用

【憑單制爭(zhēng)鳴】

放眼域外，看憑單制如何應(yīng)用

憑單制的思想發(fā)軔于20世紀(jì)50年代的美國(guó)，于20世紀(jì)80-90年代在西方國(guó)家的政府改革中得到了廣泛應(yīng)用。美國(guó)、荷蘭、英國(guó)政府在教育、保育、老年人醫(yī)療服務(wù)、低收入群體住房援助等公共服務(wù)的購買中都采取此種方式。廣義來分，憑單制度主要包括三種形式。第一種，就是明確的憑證，物理性的“代金券”。憑“代金券”服務(wù)提供者從政府機(jī)構(gòu)那里換取現(xiàn)金。第二種是隱形式憑證。消費(fèi)者從若干指定供應(yīng)商中選擇其中一家，進(jìn)行登記后，由政府直接向該服務(wù)提供者付款。第三種形式是償還性憑證，由政府替用戶償還服務(wù)支出。一般是通過稅收制度體現(xiàn)。從用戶的角度來看，這三種形式都是消費(fèi)者選擇供應(yīng)商，政府為服務(wù)提供資金?！皯{單制”在不同的國(guó)家和地區(qū)，以不同的方式不同程度地使用著，而其用途主要集中在住房、教育（小學(xué)和中學(xué)），兒童保育（托兒所教育）和老年人護(hù)理方面。

“憑單”租房

住房券（英文：Housing Voucher）是指在租賃住房上使用的代金券。向低收入或有困難的家庭提供住房援助是憑單制運(yùn)用很廣的領(lǐng)域。該領(lǐng)域的住房券不是將低收入家庭統(tǒng)一聚集在某一或某幾個(gè)大型住宅區(qū)，而是為他們提供參與選擇住房市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。住房券的額度由住房券使用者工資、家庭規(guī)模以及當(dāng)?shù)刈》渴袌?chǎng)條件等之間的百分比來決定。住房券使用者可以用該券來支付租金。例如，20世紀(jì)70年代中期美國(guó)政府為大約200萬個(gè)低收入家庭提供代金券，200個(gè)城市的總費(fèi)用為212億美元。

美國(guó)在1970年進(jìn)行“實(shí)驗(yàn)住宅津貼方案”（Experimental Housing Allowance Program），簡(jiǎn)稱“EHAP”，研究項(xiàng)目之一為比較住房券和政府直接提供住房之間的效果差異。以匹茨堡市為例，1974年，兩室一廳的住房，若是由政府提供，一年的金額為4155美元；但是相同的住房若以住房券的方式由市場(chǎng)提供，其一年的成本為1869美元，這個(gè)價(jià)格僅僅是前者的45%。就該案例而言，住房券的使用會(huì)降低政府的財(cái)政支出。那么該方案可以有效改善低收入者居民居住條件嗎？依照住屋修繕記錄資料顯示：該市有32%-38%的居民住宅有進(jìn)行整修以期達(dá)到政府所規(guī)定最低住房標(biāo)準(zhǔn)。但是這些房屋整修的規(guī)模很小，平均的修繕費(fèi)用僅為16美元。盡管住房券賦予了低收入群體自主選擇居住地的權(quán)利，但他們?nèi)匀痪奂卩徑膮^(qū)域，居住隔離的現(xiàn)象并沒有被打破。

“憑單”擇校

教育券（英文：School Voucher）是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼（Milton Friedman）提倡的一種政府教育補(bǔ)貼制度。與直接給公立學(xué)校發(fā)放教育經(jīng)費(fèi)不同，政府向家長(zhǎng)發(fā)放教育券的主要目的在于，維持政府對(duì)教育領(lǐng)域補(bǔ)貼的同時(shí)，在教育體系中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而提升教育質(zhì)量。政府向家長(zhǎng)發(fā)放教育券，家長(zhǎng)可以自由選擇教育質(zhì)量更高的學(xué)校（既可以是公立學(xué)校也可以是私立學(xué)校。）家長(zhǎng)用教育券支付全部或部分學(xué)費(fèi)，學(xué)校有權(quán)收取教育券以外的費(fèi)用，有關(guān)費(fèi)用由市場(chǎng)機(jī)制決定。學(xué)校收到教育券后，憑券向政府兌換現(xiàn)金。美國(guó)最早是在高等教育中采用教育券，包括各種助學(xué)基金、教育貸款、學(xué)費(fèi)稅收豁免等，后來逐漸推廣到中小學(xué)。與傳統(tǒng)學(xué)校相比，教育券不只改變美國(guó)政府補(bǔ)助學(xué)校的方式，更重要的是大幅改變學(xué)校經(jīng)營(yíng)的型態(tài)。首先，美國(guó)長(zhǎng)久以來都是地方、州或聯(lián)邦政府直接補(bǔ)助學(xué)校，但是教育券補(bǔ)助的是學(xué)生。其次，一般學(xué)生就讀的學(xué)校是依居住地分配，教育券允許學(xué)生選擇學(xué)區(qū)內(nèi)、或是全州內(nèi)任何一所學(xué)校就讀，不受居住地限制。此外，傳統(tǒng)學(xué)校之前是不會(huì)擔(dān)心學(xué)生人數(shù)不足的，因?yàn)閷W(xué)生是由政府分派的，教育券給予學(xué)生或家長(zhǎng)自由選擇權(quán)，學(xué)校經(jīng)營(yíng)基于市場(chǎng)需求，邁向多樣化，而經(jīng)營(yíng)成敗的關(guān)鍵在于吸引學(xué)生數(shù)量的多寡。最后，過去政府很少補(bǔ)助私立學(xué)校，推行教育券后，某些州政府允許學(xué)生以教育券充抵學(xué)雜費(fèi)就讀私立學(xué)校，也就是說允許政府補(bǔ)助私立學(xué)校，大大提高了私立學(xué)校與公立學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)。

教育券在美國(guó)的爭(zhēng)議非常大。反對(duì)者認(rèn)為這種項(xiàng)目會(huì)消減政府對(duì)公立教育的支出，學(xué)生家長(zhǎng)“用腳投票”引入的競(jìng)爭(zhēng)并不能提升公立學(xué)校的表現(xiàn)，而且由于很多私立學(xué)校是教會(huì)學(xué)校(religious school)，這種項(xiàng)目變相地用政府資金支持了宗教發(fā)展。除了美國(guó)，從世界范圍來看，荷蘭、丹麥、瑞典、智利等國(guó)家在教育領(lǐng)域也采用類似的制度。

“憑單”托兒

育兒券（英文：Childcare Voucher）是指政府分發(fā)給可享受“兒童保育福利服務(wù)”的家庭用于幼兒托管（護(hù)理）的服務(wù)抵用券。政府通過該項(xiàng)公共資金來平衡公立和私立幼兒托管機(jī)構(gòu)中每個(gè)兒童的資金使用水平。政府的補(bǔ)貼既包括營(yíng)利性、非營(yíng)利性的社區(qū)日托機(jī)構(gòu)，也包括家庭形式的日托班。育兒券以稅收抵免的形式多用于歐洲國(guó)家。這項(xiàng)福利的關(guān)鍵在于加入代金券的金額不計(jì)入稅收或國(guó)家保險(xiǎn)。以英國(guó)為例，英國(guó)政府規(guī)定，在英國(guó)工作并納稅的居民，有權(quán)利通過自己的雇主申請(qǐng)每周55英鎊（不論家中有幾個(gè)孩子，每月243英鎊，每年不超過2916英鎊）的免稅育兒券，用于支付15歲以下子女的育兒養(yǎng)護(hù)費(fèi)用。對(duì)于每人年薪不超過4.4萬英鎊的雙薪家庭，僅育兒券一項(xiàng)，每人每年可以節(jié)省將近933英鎊的育兒費(fèi)用，夫妻總共可以節(jié)省將近1900英鎊。

育兒券能夠支付任何第三方的受政府認(rèn)證的托兒所、幼兒園或個(gè)人家庭保姆等服務(wù)費(fèi)，因此家長(zhǎng)們有足夠大的自由選擇空間。按照目前的情況，育兒券通常有印刷版和電子版兩種。印刷版的類似于支票，雇主在開具育兒券時(shí)會(huì)將收款人（或機(jī)構(gòu)）標(biāo)注在票面上，因而不能撤消或更改。相比起來，電子版的育兒券并不標(biāo)明收款人信息，家長(zhǎng)能夠自由選擇支付對(duì)象。對(duì)于沒有工作或自雇職業(yè)者，政府也有配套的托兒津貼。

“憑單”養(yǎng)老

養(yǎng)老看護(hù)券（英文：Care for the Elderly Voucher）被用于老年人的長(zhǎng)期護(hù)理。歐盟等國(guó)的政府通常采用養(yǎng)老看護(hù)券的方式資助長(zhǎng)期致力于為老年人提供護(hù)理的機(jī)構(gòu)，既包括為老年人治病護(hù)理的療養(yǎng)院，也包括為老年人提供住所的養(yǎng)老院。它是根據(jù)居民人數(shù)直接支付給機(jī)構(gòu)的隱性代金券，或者償還居民支付的部分費(fèi)用的報(bào)銷憑證。比起機(jī)構(gòu)護(hù)理，如今更多的老人傾向于家庭護(hù)理的模式。因此各國(guó)政府的護(hù)理援助資金也將私人護(hù)理納入其中。1995年德國(guó)實(shí)施強(qiáng)制性長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，只允許用戶從護(hù)理服務(wù)（保險(xiǎn)使用者可自行選擇一個(gè)居家或者機(jī)構(gòu)服務(wù)單位，該項(xiàng)服務(wù)不由政府指定）和現(xiàn)金福利（Income Supplement）中二選一；1997年法國(guó)推出養(yǎng)老護(hù)理券允許用戶選擇不同形式的護(hù)理，其中包括雇用私人護(hù)工；1999年芬蘭也引入“非正式照顧者津貼”，允許養(yǎng)老券擁有者雇用私人看護(hù)，并且該津貼直接支付給私人看護(hù)。

養(yǎng)老護(hù)理券使用效果如何？以德國(guó)為例。德國(guó)實(shí)施的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，開放了護(hù)理市場(chǎng)。允許用戶選擇“居家護(hù)理”“機(jī)構(gòu)護(hù)理”或者“現(xiàn)金福利”。開放護(hù)理市場(chǎng)的一項(xiàng)重要目的是尊重老人的選擇權(quán)。在2004年—2008年，德國(guó)挑選了7個(gè)市縣進(jìn)行了一項(xiàng)關(guān)于“看護(hù)老人服務(wù)”的實(shí)驗(yàn)，實(shí)驗(yàn)有三種福利方式供老年人選擇。第一是直接提供護(hù)理服務(wù)；第二是直接支付現(xiàn)金給老人；現(xiàn)金的金額為第一種直接提供護(hù)理服務(wù)價(jià)值的一半。第三是個(gè)人預(yù)算憑單制，（這其中既包括“現(xiàn)金支付”中尊重消費(fèi)者自主權(quán)的精神，又提供第一種直接提供護(hù)理服務(wù)的價(jià)值。）該項(xiàng)試驗(yàn)規(guī)定，“個(gè)人預(yù)算憑單制”方式只能用于采購服務(wù)，但不限于長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)內(nèi)簽約提供服務(wù)的單位。實(shí)驗(yàn)結(jié)果表明，比起第一種，直接提供服務(wù)的方式，“個(gè)人預(yù)算憑單制”能夠讓被照顧者獲得更多來自不同護(hù)理機(jī)構(gòu)或私人護(hù)理的看護(hù)和照顧；但與第二種直接支付現(xiàn)金給老人的方式相比，“個(gè)人預(yù)算憑單制”并未在看護(hù)效果上有更優(yōu)質(zhì)的表現(xiàn)，且整體支出卻比現(xiàn)金支付昂貴一倍。有專家指出，德國(guó)強(qiáng)制性長(zhǎng)期護(hù)理費(fèi)用采取包裹式定價(jià)，并未根據(jù)不同服務(wù)所需的時(shí)間進(jìn)行差別式定價(jià)。這樣導(dǎo)致的結(jié)果是服務(wù)提供者傾向于越來越短的時(shí)間完成護(hù)理任務(wù)，服務(wù)過程也會(huì)傾向于機(jī)械性而非人性化。同時(shí)，選擇“直接提供護(hù)理服務(wù)”選項(xiàng)的老人，被服務(wù)的內(nèi)容是固定的。因此，大部分受顧人會(huì)選擇“直接支付現(xiàn)金”這一選項(xiàng)。此外，該實(shí)驗(yàn)結(jié)果還顯示，大部分選擇“直接支付現(xiàn)金”的受顧人，其護(hù)理費(fèi)用并為支付給護(hù)理機(jī)構(gòu)，而是支付給家人，由家人對(duì)其進(jìn)行看護(hù)。

此外，21世紀(jì)初，養(yǎng)老券在我國(guó)的北京、上海等地也早有應(yīng)用。

“憑單”創(chuàng)新

憑單制不僅用于教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域，還被一些歐洲國(guó)家用于鼓勵(lì)中、小、微企業(yè)創(chuàng)新的政策中。創(chuàng)新券（英文：Innovation Voucher）是指，由政府發(fā)放，中小企業(yè)可憑此券向研發(fā)機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)等單位提出咨詢或換取專業(yè)知識(shí)的要求，這些機(jī)構(gòu)憑券可向政府兌換現(xiàn)金。自荷蘭推行該項(xiàng)制度以來，愛爾蘭、英國(guó)、加拿大、比利時(shí)、新加坡等國(guó)也紛紛效仿。盡管各國(guó)規(guī)定有所不同，但目標(biāo)均以支持中小企業(yè)發(fā)展為核心。

荷蘭的創(chuàng)新券源于2004年的“領(lǐng)航計(jì)劃”（Pilot Project），該計(jì)劃為中小企業(yè)提供了1100份創(chuàng)新券。2006年該項(xiàng)計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)性計(jì)劃。負(fù)責(zé)荷蘭創(chuàng)新券的機(jī)構(gòu)名為SenterVovem，目前每年提供6000份創(chuàng)新券，其中大型創(chuàng)新券（Large Voucher）和小型創(chuàng)新券（Samall Voucher）各3000份。大型創(chuàng)新券的價(jià)值金額為7500歐元，小型創(chuàng)新券的價(jià)值金額為2500歐元。每一企業(yè)僅可獲得一次小型創(chuàng)新券，大型創(chuàng)新券則不限次數(shù)。且對(duì)于同年同時(shí)取得兩種創(chuàng)新券也沒有限制。取得創(chuàng)新券后的中、小企業(yè)可用于向咨詢機(jī)構(gòu)咨詢、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，借此獲得研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品、產(chǎn)品制造流程或服務(wù)的相關(guān)知識(shí)。據(jù)悉，申請(qǐng)創(chuàng)新券的企業(yè)需符合以下條件：須為荷蘭登記，并符合歐盟定義的中小企業(yè)；非生產(chǎn)或買賣農(nóng)、漁等水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)品；非運(yùn)輸生產(chǎn)業(yè)；申請(qǐng)大型創(chuàng)新券的企業(yè)，必須在過去三年內(nèi)獲得政府補(bǔ)助總金額低于95000歐元，申請(qǐng)小型創(chuàng)新券的企業(yè)，必須在過去三年獲得政府補(bǔ)助總金額低于97500歐元；申請(qǐng)創(chuàng)新券的企業(yè)沒有同任何咨詢、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)訂立協(xié)議，且創(chuàng)新券不得轉(zhuǎn)讓。

綜上所述，憑單制可以理解為一種“公共服務(wù)券”，其在國(guó)外的住房，教育（小學(xué)和中學(xué)），兒童保育（托兒所教育）和老年人護(hù)理等領(lǐng)域也早有應(yīng)用，這些經(jīng)驗(yàn)做法值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。美國(guó)紐約城市大學(xué)巴魯克學(xué)院教授薩瓦斯在《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》（Privatization and Public-Private Partnerships）一書中寫道，憑單制的優(yōu)勢(shì)在于把消費(fèi)者轉(zhuǎn)變?yōu)榘才耪?，通過消費(fèi)者的自由選擇使那些無法精確描述的服務(wù)獲得滿意的標(biāo)準(zhǔn)，可以說憑單制的應(yīng)用有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。然而，其應(yīng)用也有一些問題和缺陷。許多公共服務(wù)不是簡(jiǎn)單的“購買商品”。購買商品前消費(fèi)者也許會(huì)通過商品信息的比對(duì)后做出選擇。相反，憑單購買服務(wù)則是需要先“體驗(yàn)商品”，消費(fèi)者只能在使用過程中發(fā)現(xiàn)服務(wù)的優(yōu)劣。許多公共服務(wù)的消費(fèi)成本是很大的，老年人看護(hù)就是就是很好的一個(gè)例子。在選擇服務(wù)提供商之前，消費(fèi)者很難對(duì)其做出明智的判斷，這就需要政府認(rèn)證供應(yīng)商和指導(dǎo)用戶選擇方面發(fā)揮作用。雖然這種方式影響了“憑單制”帶來的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但政府提供的信息可以帶來更明智或者說更具競(jìng)爭(zhēng)力的選擇。此外，“憑單制”往往有固定的限額，禁止補(bǔ)足支付。部分觀點(diǎn)指出，這一規(guī)定是不公平的。首先，消費(fèi)者自己補(bǔ)交額外費(fèi)用，可以使產(chǎn)品或服務(wù)差異化。消費(fèi)者有權(quán)利通過自己支付超出額定服務(wù)外的部分費(fèi)用可以使服務(wù)邁向更高質(zhì)量，這樣能夠更好發(fā)揮“憑單制”的優(yōu)勢(shì)；其次，如果“憑單”提供統(tǒng)一的支付水平，供應(yīng)商會(huì)有動(dòng)機(jī)篩選憑單消費(fèi)者。如教育領(lǐng)域中“教育程度較低”和“教育程度較高”；保育領(lǐng)域中“殘疾兒童”和“正常兒童”；養(yǎng)老護(hù)理中“病情嚴(yán)重老人”和“無生病老人”等消費(fèi)的服務(wù)成本是不同的。對(duì)于供應(yīng)商來說，同樣價(jià)值的“券”當(dāng)然會(huì)選擇消費(fèi)成本低的消費(fèi)者，即選擇容易服務(wù)的或唾手可得的消費(fèi)者。因此為了緩解這一潛在問題，部分觀點(diǎn)認(rèn)為“憑單制”可以引進(jìn)差異支付結(jié)構(gòu)。

（昝妍編譯）

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