破解一道關(guān)于競爭性磋商的“方程式”

【聚焦競爭性磋商】

編者按：近期，河南南陽市“撈尸采購”一案將競爭性磋商方式推到了風(fēng)口浪尖，事實(shí)上，競爭性磋商在實(shí)踐中確實(shí)面臨一些“模糊地帶”，如，適用情形、評分辦法、采購程序等等。為此，本報(bào)特刊出一期專題，以期廓清疑惑。

破解一道關(guān)于競爭性磋商的“方程式”

■ 本報(bào)記者 楊文君

雙方博弈、反復(fù)協(xié)商、妥協(xié)退讓……這樣的場景常常出現(xiàn)在商務(wù)談判中。而在一些采用競爭性磋商和競爭性談判方式的政府采購項(xiàng)目中也可以看到類似的情形。然而，財(cái)政部為何創(chuàng)設(shè)競爭性磋商這種采購方式？其要點(diǎn)內(nèi)容是什么？它和其他非招標(biāo)采購方式的不同之處又在哪里？帶著這樣三個(gè)“未知數(shù)”問題，記者梳理了相關(guān)材料并采訪了業(yè)內(nèi)專家，希望破解關(guān)于競爭性磋商這道“方程式”。

競爭性磋商應(yīng)“需”而生

競爭性磋商辦法的誕生是基于一種時(shí)代的需要。

將歷史的長鏡頭放回到2015年初，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人在《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2014〕214號）（以下簡稱《磋商辦法》）有關(guān)問題答記者問時(shí)就提到：制定《磋商辦法》主要是順應(yīng)兩方面的需要。一方面，是為了進(jìn)一步貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神，堅(jiān)持立法先行和依法采購。本屆政府提出了推進(jìn)政府購買服務(wù)、推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式等重要改革任務(wù)。與此相關(guān)的采購活動(dòng)，在采購需求、采購方式、合同管理、履約驗(yàn)收、績效評價(jià)等方面存在一定特殊性，需要在政府采購現(xiàn)行法律框架下，作出創(chuàng)新和針對性的制度安排，對具體工作進(jìn)行指引和規(guī)范，以確保采購工作順暢、高效開展。另一方面，政府購買服務(wù)、推廣PPP模式等工作，具有較強(qiáng)的公共性和公益性，其采購活動(dòng)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)科技創(chuàng)新、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境等政府采購政策功能，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，需要明確相關(guān)采購活動(dòng)的法律適用和操作規(guī)則。

業(yè)界專家也對此作了進(jìn)一步解釋。有些非公開招標(biāo)的項(xiàng)目采購需求相對簡單，交易條件也比較容易確定，在質(zhì)量和服務(wù)要求相對比較統(tǒng)一時(shí)，評審時(shí)只需考慮價(jià)格因素即可，該類項(xiàng)目用競爭性談判即可解決。但PPP項(xiàng)目相對復(fù)雜，其需要一個(gè)較長周期的準(zhǔn)備工作，成交條件也難以一錘定音，競爭性談判等采購方式不能滿足其需要。于是，競爭性磋商這種采購方式應(yīng)運(yùn)而生。

明確需求成應(yīng)有之義

“本根不搖，枝葉繁茂?！辈少徯枨蟮母粚?shí)好，采購結(jié)果才能“聲入人心”。記者在材料梳理過程中還發(fā)現(xiàn)，競爭性磋商的另一核心內(nèi)容是“先明確采購需求、后競爭報(bào)價(jià)”的兩階段采購模式。

“時(shí)至今日，采購需求已經(jīng)成為一件習(xí)以為常、約定俗成的事情了。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授姜愛華表示，從政府采購發(fā)展的脈絡(luò)來看，2014年之前，政府采購更注重程序，但是采購鏈條需要“前延后展”，采購需求的明確清晰當(dāng)成為應(yīng)有之義。

然而，“先明確采購需求，再競爭報(bào)價(jià)”這件“理所當(dāng)然”的事情為何要在《磋商辦法》里作為“重點(diǎn)標(biāo)記”？事實(shí)上，2013年的全國政府采購工作會(huì)議就提到了這一點(diǎn)，其為今后一段時(shí)期的政府采購改革提供了物有所值、采購需求明確和采購專業(yè)化的“方向標(biāo)”。會(huì)議指出，我國在實(shí)踐中出現(xiàn)了采購需求不清、采購方式適用錯(cuò)誤、評分方法設(shè)定混亂、評審標(biāo)準(zhǔn)不明確等一系列問題。要規(guī)范交易行為，保障市場有效性，就要重塑我國政府采購制度的市場規(guī)則。一是要明確需求特點(diǎn)、采購方式，評審方法、合同文本及評價(jià)方式的縱向?qū)?yīng)規(guī)則，所有采購方式中的程序設(shè)計(jì)都要符合“先提供或獲得明確需求、后競爭報(bào)價(jià)”的原則要求。二是要明確采購人需求責(zé)任。三是要改革現(xiàn)行評審制度。對采購人提供明確需求的通用貨物或服務(wù)，原則上采用最低評標(biāo)價(jià)法；對技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊的項(xiàng)目可以采用綜合評分法，但評分因素應(yīng)當(dāng)設(shè)定在與報(bào)價(jià)相關(guān)的技術(shù)或服務(wù)上，且標(biāo)準(zhǔn)要明確；對無法明確需求的供應(yīng)商提供解決方案或設(shè)計(jì)方案的項(xiàng)目，引入兩階段招標(biāo)或談判。

“需求不明確這個(gè)問題在當(dāng)時(shí)的政府采購實(shí)踐中比較突出，需要被特別強(qiáng)調(diào)?！绷硗?，上海市政府采購中心副主任徐舟認(rèn)為，《磋商辦法》所針對的PPP、政府購買服務(wù)項(xiàng)目、技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的以及因藝術(shù)品采購、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的項(xiàng)目等，這些項(xiàng)目本身就比較復(fù)雜，其采購需求確定相對困難，如果對需求不清晰的項(xiàng)目貿(mào)然“拍腦袋”采購，很容易導(dǎo)致 “低價(jià)沖標(biāo)”等“事故”。因此，《磋商辦法》有必要對此加以強(qiáng)調(diào)。

綜合評分為方式之別

評分辦法是競爭性磋商和其他非招標(biāo)采購方式的重要“分水嶺”。《磋商辦法》第二十三條規(guī)定，經(jīng)磋商確定最終采購需求和提交最后報(bào)價(jià)的供應(yīng)商后，由磋商小組采用綜合評分法對提交最后報(bào)價(jià)的供應(yīng)商的響應(yīng)文件和最后報(bào)價(jià)進(jìn)行綜合評分。而《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號）（以下簡稱“74號令”）第三十六條、四十九條則規(guī)定，采購人應(yīng)當(dāng)在收到評審報(bào)告后5個(gè)工作日內(nèi)，從評審報(bào)告提出的成交候選人中，根據(jù)質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求且最后報(bào)價(jià)最低的原則確定成交供應(yīng)商，也可以書面授權(quán)談判小組/詢價(jià)小組直接確定成交供應(yīng)商。

競爭性磋商采用的是綜合評分法，而競爭性談判等非招標(biāo)采購方式則是依據(jù)最低價(jià)中標(biāo)。“之所以這樣設(shè)計(jì)，就是為了在需求完整、明確的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)合理報(bào)價(jià)和公平交易，并避免競爭性談判最低價(jià)成交可能導(dǎo)致的惡性競爭，將政府采購制度功能聚焦到‘物有所值’的價(jià)值目標(biāo)上來，達(dá)到‘質(zhì)量、價(jià)格、效率’的統(tǒng)一?！必?cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人就《磋商辦法》答記者問時(shí)如是表示。

“其他非招標(biāo)采購方式都是以最低價(jià)來確定成交供應(yīng)商，不太適合PPP、政府購買服務(wù)和依法不進(jìn)行招標(biāo)的建設(shè)工程項(xiàng)目，采用綜合評分法的競爭性磋商正是為了滿足這些項(xiàng)目的需要?！毙熘圻M(jìn)一步指出了競爭性磋商使用綜合評分法的原因?！洞枭剔k法》出臺之前，競爭性談判和詢價(jià)采購都是依據(jù)最低價(jià)成交的規(guī)則，采購人對此非議頗多，在實(shí)踐中很多采購人都不太愿意使用。對于一些未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的小額采購項(xiàng)目，他們寧愿犧牲采購效率，也要采用公開招標(biāo)方式，其中一個(gè)重要原因就是公開招標(biāo)可以使用綜合評分法。但是，公開招標(biāo)畢竟采購周期長，而且適用范圍也具有一定局限性，主要適合采購需求比較確定的項(xiàng)目，所以在當(dāng)時(shí)的歷史環(huán)境下，亟需創(chuàng)設(shè)一種新的采購方式來適應(yīng)政府采購改革的需要。

對此，某財(cái)政局的相關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，最低價(jià)成交的交易規(guī)則尚有不足之處，采用綜合評分法的競爭性磋商恰恰彌補(bǔ)了競爭性談判等非招標(biāo)采購方式在這一點(diǎn)上的不足。

那么，在采購實(shí)踐中，哪些具體項(xiàng)目適用于競爭性磋商？上海百通項(xiàng)目管理咨詢有限公司副總工程師張志軍指出，綜合評分法適用于具有特殊要求、技術(shù)比較復(fù)雜、需要綜合考量供應(yīng)商的商務(wù)、技術(shù)和價(jià)格等相關(guān)因素的采購項(xiàng)目。其實(shí)，最低價(jià)成交法和綜合評分法都是實(shí)踐中常用的評審辦法，兩種辦法本質(zhì)上沒有優(yōu)劣之分，區(qū)別在于適用條件不同。比如，對于公開招標(biāo)數(shù)額以下的工程類項(xiàng)目，就可以采用競爭性磋商這種方式進(jìn)行采購，工程施工項(xiàng)目一般須考慮其施工組織設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理，要對供應(yīng)商提供的施工組織設(shè)計(jì)等技術(shù)文件進(jìn)行評審量化打分。而最低價(jià)成交法僅考量價(jià)格因素，不太適合相對比較復(fù)雜的工程項(xiàng)目。

“我們在一些服裝和印刷服務(wù)的采購項(xiàng)目中會(huì)用到競爭性磋商?！毙陆少徶行牡嫩褰Y(jié)合自己的工作經(jīng)驗(yàn)告訴記者，個(gè)人感覺，競爭性磋商更像是公開招標(biāo)和競爭性談判的結(jié)合體，前端是競爭談判的模式，有兩輪報(bào)價(jià)，后端是綜合打分，同公開招標(biāo)的程序有些類似。但是，相比于公開招標(biāo)，競爭性磋商對評委只要求3人以上單數(shù)，掛網(wǎng)時(shí)間及操作也更靈活。

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。