預(yù)付款保函：政府采購政策工具箱再啟

預(yù)付款保函：政府采購政策工具箱再啟

■ 本報記者 戎素梅

發(fā)揮政府采購政策功能，促進符合國家經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標(biāo)，產(chǎn)品、服務(wù)、信譽較好的中小企業(yè)發(fā)展，是我國《政府采購法》及配套制度文件的硬性規(guī)定。今年3月7日，時任財政部副部長劉偉在十三屆全國人大二次會議記者會上表示，財政部正在研究運用好政府采購政策支持中小企業(yè)發(fā)展，擬建立預(yù)付款保函制度，如果企業(yè)有了訂單，提供了保函，可以提前預(yù)付一部分貨款。政府采購的政策工具箱有望進一步豐富。

什么是預(yù)付款及預(yù)付款保函？為什么要研究制定預(yù)付款保函制度？如何打通制度落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)？在有關(guān)部門出臺頂層設(shè)計之前，這些問題值得探討。

內(nèi)涵及作用

在政府采購領(lǐng)域，說起預(yù)付款、預(yù)付款保函，大家可能覺得有些陌生。但在國際工程承包、工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)等業(yè)務(wù)中，預(yù)付款保函制度已相對成熟。據(jù)了解，預(yù)付款保函是整個工程招標(biāo)項目實施過程中所涉及的諸多擔(dān)保之一，其他擔(dān)保品種還有投標(biāo)保函、履約保函、業(yè)主支付保函、質(zhì)量維修保函等。

預(yù)付款保函（advance payment guarantee）又稱還款保函（repayment guarantee），是擔(dān)保方為承包人（供應(yīng)商）向業(yè)主（發(fā)包人）出具的保證業(yè)主所支付的工程預(yù)付款用于實施項目的一種信用函件。在合同簽訂后的一定時間內(nèi)，業(yè)主預(yù)先需向承包人支付一定比例的款項以供承包人周轉(zhuǎn)使用，由于該款項是在承包人履約之前預(yù)付的，業(yè)主為了避免日后由于承包人拒絕履行義務(wù)卻不退款而遭到損失，要求承包人在業(yè)主預(yù)付之前的若干日內(nèi)通過擔(dān)保方出具預(yù)付款保函，由擔(dān)保方作出承諾，一旦承包人未能履約或者無法全部履約（不管這種行為是有意的或是無意造成的），擔(dān)保方將在收到業(yè)主提出的索賠后，向其返還這筆與預(yù)付款金額等值的款項，或者相當(dāng)于合同尚未履行部分相當(dāng)比例的預(yù)付金額，使業(yè)主能夠順利收回預(yù)付款項。

預(yù)付款保函通常發(fā)生在投標(biāo)人中標(biāo)后、業(yè)主支付預(yù)付款之前，又與履約保函有幾分類似。在政府采購活動中實行預(yù)付款保函制度，主要是確保中標(biāo)人將采購人預(yù)先支付的款項用于采購項目的實施。隨著采購人按照項目進度支付項目款并逐步扣回預(yù)付款,預(yù)付款保證責(zé)任隨之降低直至最終消失。

中機國際招標(biāo)有限公司總經(jīng)理岳小川告訴記者，預(yù)付款其實是一種商業(yè)慣例。通俗地講，作為普通消費者，我們在某家企業(yè)定制了一批貨物，要求該企業(yè)6個月交付。此時，我們需要提前支付一筆費用，作為企業(yè)生產(chǎn)這批貨物的啟動資金。為確保這筆費用“?？顚Ｓ谩?、企業(yè)不會“跑路”或宣布破產(chǎn)，我們可以要求銀行或?qū)I(yè)擔(dān)保公司為這家企業(yè)作出擔(dān)保，轉(zhuǎn)移風(fēng)險，這就是預(yù)付款保函。而為什么政府采購活動中少有此類做法？原因可能有兩個。一方面，采購人為可信賴的各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，采購資金來源為財政性資金，且已在財政年度預(yù)算中提前安排好，這些都給參加政府采購活動的企業(yè)吃了“定心丸”；另一方面，采購人相對比較強勢，往往不愿意預(yù)付貨款，中標(biāo)或成交企業(yè)也不敢得罪采購人，只能自行消化財務(wù)壓力。

“中小企業(yè)參與政府采購項目，最大的負擔(dān)是合同金額10%的履約保證金和合同金額100%的墊付貨款資金。很多中小企業(yè)由于難以籌集到這些資金，即使在政府采購活動中可以享受6%-10%的價格折扣，仍然難以參加投標(biāo)。”岳小川表示，推行預(yù)付款保函制度，能夠切實減輕中小企業(yè)的負擔(dān)，降低中小企業(yè)參加政府采購活動的門檻，為中小企業(yè)創(chuàng)造更好的營商環(huán)境，這是值得肯定的。

除了解決中小企業(yè)融資難問題、降低中小企業(yè)參與政府采購成本外，還有專家指出，預(yù)付款保函的“杠桿效應(yīng)”能夠加快財政資金的周轉(zhuǎn)速度，提高財政資金扶持效率。因此，應(yīng)將預(yù)付款保函制度作為促進中小企業(yè)發(fā)展的一項配套措施。

國際經(jīng)驗

據(jù)國內(nèi)融資擔(dān)保業(yè)有關(guān)專家介紹，預(yù)付款保函在國外主要有兩種模式，即美式擔(dān)保和歐式擔(dān)保。

預(yù)付款保函最早出現(xiàn)在美國的工程保證保險領(lǐng)域。之后，其使用范圍不斷擴大，逐漸成為政府采購和工程建設(shè)中不可缺少的重要保障。1894年，美國國會通過了赫德法案，要求所有公共工程必須事先取得工程保證擔(dān)保，以降低工程風(fēng)險。1935年的《米勒法》和1942年的《公共工程法》（小米勒法案）分別規(guī)定了聯(lián)邦公共工程和州及地方的公共工程實行強制性工程保證擔(dān)保，相關(guān)保函由經(jīng)批準(zhǔn)從事該業(yè)務(wù)的保險公司和專業(yè)擔(dān)保公司出具，法律禁止銀行進入該項業(yè)務(wù)。美式擔(dān)保制度的特點是，如果出現(xiàn)承包商違約，保證人不是賠償一筆錢，而是必須首先按照合同規(guī)定的質(zhì)量、工期、造價等各項條件履約，從而更大程度、更全面地保護受益人的利益，這也是美國工程保證的保函一般由專業(yè)化的擔(dān)保公司出具而并非是由保險公司或銀行等機構(gòu)出具的原因所在。美洲地區(qū)（如加拿大、墨西哥）的保證擔(dān)保制度都與美國類似，屬于美式擔(dān)保。

歐洲各國則由于歷史傳統(tǒng)習(xí)慣，工程保證市場以銀行為主，多使用保函和信用證開展業(yè)務(wù)。歐洲工程保證的擔(dān)保方式與美式擔(dān)保不同，屬于懲罰式擔(dān)保。即當(dāng)承包商違約時，擔(dān)保人代償一定比例的金額作為罰金。德國規(guī)定投標(biāo)保證金的比例為1%-5%，預(yù)付款保證金和履約保證金的比例均為5%-20%，維修保證金額的比例為2%-5%。意大利二戰(zhàn)后開始對有關(guān)公共工程擔(dān)保進行立法，基本形成了較為完善的公共工程擔(dān)保制度，其擔(dān)保品種有履約保證、預(yù)付款保證、資金留存保證等，但擔(dān)保比例較低，僅占工程合同價格的20%。

“預(yù)付款保函等保證擔(dān)保制度在國外的普及和廣泛應(yīng)用，離不開成熟的市場環(huán)境、高度發(fā)達的銀行保險業(yè)、完善的征信體系。如果將此類擔(dān)保制度移植到我國政府采購領(lǐng)域，應(yīng)綜合考慮我國現(xiàn)階段的市場發(fā)育程度、整體社會環(huán)境及信用體系建設(shè)，在制度設(shè)計、操作執(zhí)行層面做好安排，以免‘水土不服’?！币晃皇茉L專家強調(diào)。

制度設(shè)計的焦點問題

那么，在政府采購項目中推廣預(yù)付款保函制度，業(yè)界最關(guān)注哪些問題？記者隨機選取了北京、天津、河北、河南、陜西、安徽等地展開調(diào)研。受調(diào)者普遍關(guān)心的問題有：預(yù)付款付多少合適？由哪些第三方機構(gòu)做擔(dān)保？擔(dān)保保費怎么收取？與部分地區(qū)推行的政府采購合同融資相比，哪個更實惠？當(dāng)前的國庫集中支付制度和預(yù)算管理制度下，采購人預(yù)付款的設(shè)想如何實現(xiàn)？如何防控風(fēng)險？出現(xiàn)違約如何追責(zé)？等等。

“工程建設(shè)項目中，預(yù)付款比例通常為施工合同的10%-30%?！痹佬〈ǚQ，為避免個別采購人（招標(biāo)人）為提高政府采購預(yù)算執(zhí)行進度而不合理地加大預(yù)付款的比例，應(yīng)對預(yù)付款的比例有所限制，一般情況下，預(yù)付款應(yīng)不超過采購合同的30%。

岳小川同時表示，推行預(yù)付款保函最關(guān)鍵的是做好擔(dān)保。一般由銀行或?qū)I(yè)擔(dān)保公司為中標(biāo)人提供同等數(shù)額的預(yù)付款保證，或者提交預(yù)付款保函，承擔(dān)風(fēng)險。與政府采購合同融資相比，擔(dān)保費應(yīng)該更低一些，因為銀行的利息相對較高，而且審核手續(xù)較為繁瑣，放款周期較長。此外，還可借鑒工程建設(shè)項目中由保險公司提供保險的做法。

對于受調(diào)者擔(dān)心最多的風(fēng)險防控問題，上述融資擔(dān)保業(yè)相關(guān)專家解釋，預(yù)付款保函的風(fēng)險其實相對較小。首先，預(yù)付款保證所屬的非融資擔(dān)保業(yè)務(wù)屬于綠色風(fēng)險等級業(yè)務(wù)，風(fēng)險較融資擔(dān)保業(yè)務(wù)??；其次，預(yù)付款保函的對象——中標(biāo)供應(yīng)商已經(jīng)過招標(biāo)采購評審環(huán)節(jié)的篩選，通常都是資信良好、綜合實力突出的企業(yè)，擔(dān)保方在為被擔(dān)保人出具保函時，也會對其進行綜合考察；最后，無論是政府采購領(lǐng)域還是工程建設(shè)領(lǐng)域，均屬于買方市場，采購人（招標(biāo)人）的市場地位較高，預(yù)付款保函的被擔(dān)保人違約意愿較小。當(dāng)然，如果真的出現(xiàn)中標(biāo)供應(yīng)商將預(yù)付款挪作他用或攜款潛逃等違約事件，擔(dān)保方將代償一定比例的金額，以彌補采購人（招標(biāo)人）的損失。

執(zhí)行層面的路徑探討

實施節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品強制、優(yōu)先采購制度，扶持中小企業(yè)發(fā)展，支持監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)品、促進殘疾人就業(yè)政府采購政策……近些年，政府采購的政策工具箱不斷豐富，政策功能在社會經(jīng)濟生活中發(fā)揮的作用越來越大?！盀榱诉_到預(yù)付款保函既定的政策效果，建議仔細復(fù)盤研究一下2011年推出的政府采購信用擔(dān)保政策，總結(jié)成績，揚長避短?！币晃粯I(yè)內(nèi)專家的提議受到不少受調(diào)者認(rèn)同，他們普遍認(rèn)為政府采購信用擔(dān)保試點工作的經(jīng)驗值得借鑒。

2011年9月，財政部下發(fā)了《關(guān)于開展政府采購信用擔(dān)保試點工作的通知》，決定自2012年1月起在中央本級和北京、黑龍江、廣東、江蘇、湖南、河南、山東、陜西等省（市）開展暫定為期兩年的政府采購信用擔(dān)保試點工作。即由專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)為企業(yè)向采購人、代理機構(gòu)、金融機構(gòu)提供投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保和融資擔(dān)保，以緩解中小企業(yè)參與政府采購的資金困難，推進政府采購制度創(chuàng)新與誠信體系建設(shè)。近幾年的實踐也表明，在政府采購領(lǐng)域引入信用擔(dān)保，具有規(guī)范履約行為、擴大融資渠道、降低資金成本等現(xiàn)實意義。然而，由于各地實際情況存在差異，信用擔(dān)保工作進展不一，執(zhí)行效果也有一定差距。從政府采購信用擔(dān)保融資發(fā)展而來的政府采購合同融資，則成為不少地區(qū)破解中小企業(yè)融資難題的創(chuàng)新舉措。

“主要是合同融資比較好操作，投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保沒有太大吸引力?！敝胁磕呈∝斦d政府采購處有關(guān)工作人員認(rèn)為，政府采購貨物、服務(wù)項目金額一般比較小，而銀行、擔(dān)保公司等金融機構(gòu)更在意規(guī)避信貸風(fēng)險，企業(yè)想要出一份保函，其審核較為嚴(yán)格，程序繁雜、時效性差，且除了銀行利息外，還要支付一定的擔(dān)保費，很多時候企業(yè)的融資難度反而加大了，因此企業(yè)的積極性并不高。

東部某市政府采購中心副主任也表示，總體看來，其實還是信用擔(dān)保制度在執(zhí)行過程中出了問題。即使是實施效果相對較好的合同融資，最近兩年的業(yè)務(wù)量也在逐漸萎縮。采購人、銀行、擔(dān)保公司對風(fēng)險防控過于重視，尤其是采購人不想攤上麻煩，習(xí)慣了由財政部門審核采購合同真實性的做法。在政府采購“放管服”的改革背景下，還權(quán)于采購人、實現(xiàn)采購人權(quán)責(zé)對等被視為首要任務(wù)，很多地方的財政部門不再為中小企業(yè)政府采購合同融資“背書”，導(dǎo)致采購人、銀行無所適從。而推行預(yù)付款保函，需要由采購人提前支付一部分資金，采購人的配合更為重要?！墩少彿▽嵤l例》第五條明確，采購人應(yīng)當(dāng)在貨物服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動中落實節(jié)約能源、保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展等政府采購政策。因此，關(guān)鍵是加強宣傳，引導(dǎo)采購人轉(zhuǎn)變理念，真正認(rèn)識到扶持中小企業(yè)對推動我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的積極作用。與此同時，還應(yīng)建立部門聯(lián)動協(xié)作機制，發(fā)揮人民銀行、中小企業(yè)發(fā)展促進會、財政部門、民政部門的職能，共同推進預(yù)付款保函制度的開展。加強監(jiān)管，對出現(xiàn)違法違規(guī)行為的采購人、供應(yīng)商予以處罰，并與政府采購信用體系建設(shè)掛鉤，實現(xiàn)信息共享。

河南省財政廳政府采購監(jiān)督管理處相關(guān)負責(zé)人則認(rèn)為，預(yù)付款保函可能更適合金額大、實施年度長的項目。當(dāng)前，對于規(guī)模較大、前期占用資金較多的政府采購項目，有些地方在政府采購合同中約定，由采購人提前支付一部分款項，以緩解中標(biāo)人的資金壓力，只不過沒有采取預(yù)付款保函的形式。除了財政部門、采購人、中標(biāo)供應(yīng)商外，預(yù)付款保函還涉及專業(yè)擔(dān)保公司、銀行等第三方，涉及融資擔(dān)保行業(yè)的市場規(guī)則，因此，應(yīng)根據(jù)采購項目的具體特點，鼓勵采購人采取預(yù)付款的形式并接受預(yù)付款保函，而不是硬性規(guī)定每個項目都要實施。

至于受調(diào)者認(rèn)為可能實施難度較大的支付環(huán)節(jié)，實踐中，在中標(biāo)供應(yīng)商履行完采購合同并通過驗收后，采購人往往才支付項目資金。當(dāng)然，也有的項目在采購文件中約定先支付一定比例的金額，再按照項目執(zhí)行進度分期支付，待履約驗收后支付尾款。而據(jù)了解，從加快預(yù)算執(zhí)行的角度看，特別是到了每年的第四季度，采購人很愿意提前支付一筆款項給中標(biāo)供應(yīng)商。因此，預(yù)付款保函制度如何與現(xiàn)行國庫集中支付制度、預(yù)算管理制度做好銜接，是我們需要持續(xù)關(guān)注探究的。

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