教育券制度改革值得期待

教育券制度改革值得期待

教育券制度極大提高了政府行政辦公的效率，政府部門所扮演的角色從辦學(xué)經(jīng)費(fèi)審核、計(jì)算、決策、監(jiān)督的“四位一體”變?yōu)閮H在“發(fā)券收券”過程中起把關(guān)作用的“守夜人”。與此同時(shí)，教育券制度還有助于推動(dòng)形成開放的教育市場(chǎng)，通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，為各個(gè)教育機(jī)構(gòu)提供公平競(jìng)爭的機(jī)會(huì)，促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展。

■ 姜愛華

21世紀(jì)以來，隨著國家層面“科教興國”“人才強(qiáng)國”等一系列戰(zhàn)略的提出與實(shí)施，我國財(cái)政教育支出占財(cái)政收入的比例也在穩(wěn)步提高，并于2012年首次達(dá)到占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）4%的比例。教育支出數(shù)額巨大，又事關(guān)國家前途與未來，國家和有關(guān)部門在持續(xù)加大投入之外，同時(shí)也在思考如何提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效益，促進(jìn)教育機(jī)構(gòu)的良性發(fā)展。而教育券就是對(duì)于求解這一問題的有益嘗試。

教育券概述

教育券制度由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者米爾頓·弗里德曼于1955年在其作品《經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共利益》（后改寫為《政府在教育中的作用》）中首次提出。

所謂教育券制度，簡而言之，就是政府將一定數(shù)量的教育經(jīng)費(fèi)折算成等價(jià)的有價(jià)證券，按一定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放給學(xué)生后，學(xué)生可根據(jù)自身需要自主選擇不同的學(xué)校就讀，憑券沖抵學(xué)費(fèi)，不足部分由學(xué)生補(bǔ)齊，學(xué)校再將收集到的教育券向政府兌換為教育經(jīng)費(fèi)，用于辦學(xué)。其本質(zhì)是將傳統(tǒng)教育撥款形式的“政府替代選擇”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮裆鐣?huì)選擇”。

教育券制度的相對(duì)優(yōu)勢(shì)

從教育券的定義上就可以看出，相比于傳統(tǒng)的政府撥款補(bǔ)貼制度，教育券制度有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。它最顯著的特點(diǎn)便是提高了政府行政辦公的效率，促進(jìn)了教育事業(yè)的競(jìng)爭和發(fā)展。

傳統(tǒng)撥款制度下，一方面，政府有關(guān)部門需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力去分析和處理各個(gè)學(xué)校提交的經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)報(bào)告，對(duì)于學(xué)校申請(qǐng)數(shù)額和項(xiàng)目進(jìn)行篩選和核查，并督促和管理學(xué)校的經(jīng)費(fèi)使用落實(shí)情況。這些工作勢(shì)必會(huì)消耗大量的時(shí)間和精力，況且由于申請(qǐng)期工作的集中性，錯(cuò)誤發(fā)生的可能性也會(huì)增加，事后的糾正補(bǔ)救又有可能帶來一系列問題，而這一切總的體現(xiàn)就是行政辦公效率不理想。另一方面，撥款制度下，各學(xué)校對(duì)于教育經(jīng)費(fèi)的爭取對(duì)象主要集中在作為撥款人的上級(jí)政府主管部門，而不是作為服務(wù)對(duì)象的學(xué)生和家長。因此，多數(shù)情況下公立教育機(jī)構(gòu)由于自身處于相對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，對(duì)于教育經(jīng)費(fèi)的獲取往往比同等級(jí)的私立教育機(jī)構(gòu)要多得多。而私立教育機(jī)構(gòu)由于經(jīng)費(fèi)的缺少，難以獲取更好的教育設(shè)施和教師資源，發(fā)展愈發(fā)乏力，受到的評(píng)價(jià)下降，導(dǎo)致更難申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，最終形成惡性循環(huán)，導(dǎo)致私立教育機(jī)構(gòu)主辦者的利益受損，極大地挫傷了其熱情。與之相反，公立機(jī)構(gòu)能夠以較為輕松的方式獲得政府支持，獲取優(yōu)秀生源和教師團(tuán)隊(duì)，這容易導(dǎo)致公立機(jī)構(gòu)不思進(jìn)取，從長遠(yuǎn)角度看，在一定程度上也不利于其發(fā)展。

引入教育券制度之后，上述一系列問題都可以得到不同程度的解決。政府有關(guān)部門的工作復(fù)雜程度以及重復(fù)程度均有所減少，政府在發(fā)放經(jīng)費(fèi)過程中所扮演的角色也從審核、計(jì)算、決策、監(jiān)督的“四位一體”變成了僅在“發(fā)券收券”過程中起把關(guān)作用的“守夜人”。政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)發(fā)放參與度的大幅降低，有利于其騰出有限的時(shí)間和精力，更好地處理其他事務(wù)。除此之外，教育券的使用，旨在推行開放自由的教育市場(chǎng)，通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，為各個(gè)教育機(jī)構(gòu)提供公平競(jìng)爭的機(jī)會(huì)：學(xué)校為爭取學(xué)生手中的教育券以獲得足夠經(jīng)費(fèi)，就必須直接面對(duì)學(xué)生與家長的選擇。競(jìng)爭的前提下，整體教育水平必定會(huì)得到提升。另外，教育券還為解決民辦教育機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)不足的問題提供了思路，也讓學(xué)生家長少了一些擇校方面的束縛，能夠自由選擇所認(rèn)可的學(xué)校。

教育券的內(nèi)地實(shí)踐

2001年，我國教育券制度首次于浙江省長興縣進(jìn)行試點(diǎn)。根據(jù)《長興縣教委關(guān)于使用“教育券”辦法》的有關(guān)規(guī)定，該縣教育券的發(fā)放范圍包括選擇到當(dāng)?shù)孛褶k的清泉武術(shù)小學(xué)就讀小學(xué)、初中的本縣義務(wù)教育對(duì)象；2003年，長興縣教育局又將發(fā)放范圍擴(kuò)展到義務(wù)教育階段各類學(xué)校以及貧困學(xué)生的專項(xiàng)資助。根據(jù)發(fā)放對(duì)象選擇的不同，教育券的額度也從100元到500元不等。教育券每年發(fā)放兩次。學(xué)生可憑券在就讀相關(guān)學(xué)校時(shí)抵用學(xué)雜費(fèi)用，減輕一部分負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2002年，共有3220名學(xué)生受益，涉及的款項(xiàng)達(dá)156萬元。

長興縣引入教育券的初衷是扶持民辦學(xué)校和職業(yè)教育的發(fā)展，相比于公立教育以及高等教育，前兩者的發(fā)展本就存在諸多劣勢(shì)，包括人們傳統(tǒng)觀念上的誤解以及相對(duì)較少的財(cái)政扶持。令人欣慰的是，引入教育券制度兩年后，長興縣當(dāng)?shù)氐拿褶k學(xué)校、各職業(yè)教育學(xué)校均有很大程度的受益。職教招生從2000年的1403人增加到2003年的3306人，當(dāng)?shù)孛褶k清泉武校在校生由2000年的341人增長到2003年的1171人，家長與學(xué)生對(duì)于職業(yè)學(xué)校和民辦教學(xué)機(jī)構(gòu)也有了更多的了解，帶有偏見的看法也得到了一定改善。民辦教育在教育券政策影響下的崛起也引起了民間資本的注意。2004年，由浙江花海國際有限公司投資1.3億元的昆中國際學(xué)校開工建設(shè)；而由南京聚恒集團(tuán)投資1.5億元建設(shè)的金陵高級(jí)中學(xué)則更快一步，于當(dāng)年秋季學(xué)期開始招生。不得不說，教育券很大程度上提升了民營資本投資教育產(chǎn)業(yè)的積極性，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)孛褶k教育的發(fā)展。在取得了一定的成效后，浙江省教育廳鼓勵(lì)其他縣區(qū)也推行教育券制度。

遺憾的是，2006年，浙江省開始在全省范圍內(nèi)實(shí)行城鄉(xiāng)義務(wù)教育同步免學(xué)雜費(fèi)和免費(fèi)提供教科書政策，由于長興教育券具有減輕家庭負(fù)擔(dān)的導(dǎo)向作用，這一使命已經(jīng)完成，教育券逐漸減少使用并暫時(shí)退出歷史舞臺(tái)。隨著時(shí)間的推移，教育券逐漸淡出了公眾視野，最早一些對(duì)教育券倍加推崇的人也在實(shí)踐過程中轉(zhuǎn)為冷靜謹(jǐn)慎。

除浙江省外，2003年，湖北省監(jiān)利縣嘗試制定了義務(wù)教育卡政策，即將政府撥款給學(xué)校轉(zhuǎn)為直接資助學(xué)生。該縣的教育改革被認(rèn)為是最接近市場(chǎng)化教育的改革，但由于種種原因，這一改革并未真正付諸實(shí)施。教育券在我國的實(shí)踐也告一段落。時(shí)至今日，雖仍有許多名稱中帶有“教育券”字樣的政策出現(xiàn)與推行，比如浙江省江山市“人才子女入學(xué)一張券”、廣州省外來務(wù)工子女入學(xué)“教育券”補(bǔ)助等，究其本質(zhì)不過是教育補(bǔ)貼的另一種形式，且多為附加性的，與教育券制度推行的初衷——公平與效率相去甚遠(yuǎn)，也不為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和教育學(xué)家認(rèn)可。

教育券發(fā)展的阻力

客觀地說，現(xiàn)階段在多種社會(huì)因素的共同影響下，大范圍地推行教育券是不夠現(xiàn)實(shí)的。即使是在距“長興實(shí)驗(yàn)”已有18年的現(xiàn)在，也仍然存在一系列阻力，制約了教育券制度的進(jìn)一步發(fā)展和完善。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)不平衡是我國現(xiàn)階段的明顯特點(diǎn)，也是教育券推行的一大阻力。各個(gè)地區(qū)由于歷史原因、發(fā)展的時(shí)間程度均有不同，經(jīng)濟(jì)水平也有差異，反映到教育領(lǐng)域，表現(xiàn)為東西部無論是硬件設(shè)備還是師資力量都有明顯的差異，西部內(nèi)地區(qū)域相對(duì)處于弱勢(shì)地位，甚至在藏區(qū)偏遠(yuǎn)山村，連最基本的教育需求都難以滿足。在這些地區(qū)，一方面，教育市場(chǎng)份額小且相對(duì)閉塞，另一方面，學(xué)校大都處于起步階段，且具有公益性，仍需政府有關(guān)部門的大力扶持，尚不具備形成完備市場(chǎng)的條件，教育券也就沒有了立足之地。貿(mào)然推行教育券制度，不僅無法體現(xiàn)其優(yōu)勢(shì)，還會(huì)產(chǎn)生反作用，變相加重學(xué)校和學(xué)生家庭兩方的負(fù)擔(dān)。

公立教育和私立教育本就不對(duì)等的地位，也是影響教育券發(fā)展的一大阻礙。正如前文提到的，教育券制度的初衷就是改變這種不對(duì)等關(guān)系。但在政策實(shí)施初期，如何去規(guī)范及調(diào)整本就不在同一起跑線的二者，是一個(gè)嚴(yán)峻的問題。除了物質(zhì)方面，民眾對(duì)私立教育長期以來存在的偏見也是一大問題。之前在教育券試點(diǎn)區(qū)域就有人提出“納稅人的錢為什么要花給私立教育機(jī)構(gòu)”“私立教育機(jī)構(gòu)不夠負(fù)責(zé)”的觀點(diǎn)，對(duì)于私立教育缺少足夠客觀的認(rèn)識(shí)。而這些問題的解決，都需要一個(gè)過渡的過程以及足夠的鋪墊。

如何平衡利益和責(zé)任的關(guān)系則是教育券制度推廣的一大前提。市場(chǎng)化競(jìng)爭的手段意味著利益參與度的加大，衡量各個(gè)學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)將很大程度上參考得到教育券的多寡。但教育本身具有特殊性，絕不能將其簡單地等同于一般商品。教育的發(fā)展，本質(zhì)上還是為了整個(gè)民族的未來，相比于學(xué)校的盈利，我們更應(yīng)關(guān)注它為學(xué)生付出了多少，絕不能本末倒置。教育券發(fā)放過程中，對(duì)于政府部門也要有合理的制度約束其權(quán)力，抵制不當(dāng)?shù)美w結(jié)起來，這些都需要法律規(guī)章去明確各方的責(zé)任與義務(wù)，避免因市場(chǎng)化帶來的“利益至上”的錯(cuò)誤思路?，F(xiàn)階段教育券缺少足夠的制度監(jiān)管，而這顯然也需要時(shí)間去完善。

香港特區(qū)的經(jīng)驗(yàn)

香港為推行教育券制度所配套設(shè)計(jì)的一系列輔助制度，為內(nèi)地做了一個(gè)很好的榜樣。2006年10月，香港地區(qū)長官承諾“在學(xué)前教育投放更多資源，借此進(jìn)一步提升學(xué)前教育的質(zhì)素”，自此開始了長達(dá)5年的學(xué)前教育券計(jì)劃。香港教育統(tǒng)籌局（現(xiàn)更名為教育局）于2007年初發(fā)布《學(xué)前教育新舉措》，詳細(xì)規(guī)定了實(shí)施細(xì)則，其中的“學(xué)券”與前文提到的教育券在定義方面并無太多差異。在香港，近千所幼稚園中有800多所符合資格參與“學(xué)券計(jì)劃”。

不過，除面向?qū)W生家庭的學(xué)前教育券申請(qǐng)發(fā)放機(jī)制外，香港的“學(xué)券計(jì)劃”還包括為提升幼稚園校長教師專業(yè)水平所提供的資助、為改善幼稚園設(shè)施質(zhì)量一筆過的學(xué)校發(fā)展津貼、為吸引更多幼稚園參與計(jì)劃一筆過的轉(zhuǎn)制津貼以及完備的幼稚園的質(zhì)量保證機(jī)制。與此同時(shí)，為保證政策的執(zhí)行，香港地區(qū)政府多管齊下，建立了一套完善的管理機(jī)制，包括教育局+學(xué)生資助辦事處的分工協(xié)調(diào)管理模式，以及公開透明的資格審查機(jī)制和評(píng)估監(jiān)督機(jī)制。此外，根據(jù)弗里德曼的教育券理論，香港教育局注重對(duì)學(xué)童家長擇校能力的培養(yǎng)，將符合條件的幼稚園的概況、師資條件、教學(xué)環(huán)境、學(xué)費(fèi)、課程等相關(guān)資料整合成《幼兒園暨幼兒中心概論》并定期更新，為家長提供足夠的參考資料，定期召開家長座談會(huì)指導(dǎo)擇校。為補(bǔ)償貧困弱勢(shì)家庭在擇校時(shí)的不利地位，香港政府還采取了三個(gè)層次的補(bǔ)助機(jī)制。香港政府為教育券的推行所做的一系列舉措可謂面面俱到，值得參考借鑒。

未來發(fā)展方向

就在今年兩會(huì)期間，出于支持學(xué)前教育發(fā)展、一視同仁發(fā)展公辦民辦教育機(jī)構(gòu)的目的，全國政協(xié)委員、民進(jìn)上海市委會(huì)專職副主委胡衛(wèi)建議，借鑒香港教育券制度，在學(xué)前教育領(lǐng)域進(jìn)行政府購買服務(wù)探索。教育券作為政府購買教育服務(wù)的載體之一，同時(shí)又具有增加家長選擇、改善辦學(xué)效率的積極作用，符合目前我國政府購買服務(wù)改革的主流，因此也有重新推行的可

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