政府采購：精準(zhǔn)扶貧的“助推器”

業(yè)界熱議《關(guān)于運(yùn)用政府采購政策支持脫貧攻堅(jiān)的通知》——

政府采購：精準(zhǔn)扶貧的“助推器”

■ 本報(bào)記者 戎素梅

財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦近日發(fā)布《關(guān)于運(yùn)用政府采購政策支持脫貧攻堅(jiān)的通知》（財(cái)庫〔2019〕27號，以下簡稱《通知》），要求運(yùn)用好政府采購這一財(cái)政調(diào)控手段支持打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。具體措施包括鼓勵采用預(yù)留采購份額方式采購貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品；鼓勵優(yōu)先采購聘用建檔立卡貧困人員物業(yè)公司提供的物業(yè)服務(wù)；搭建貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售平臺等。

對此，政府采購業(yè)內(nèi)人士在紛紛“點(diǎn)贊”的同時(shí)，也提出了有針對性的意見建議，推動《通知》各項(xiàng)措施更好落地。

立足財(cái)政職能，發(fā)揮財(cái)政優(yōu)勢

受訪專家一致認(rèn)為，《通知》的印發(fā)，是財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦深入貫徹黨的十九大精神和習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作的重要論述，進(jìn)一步落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》的具體舉措。運(yùn)用政府采購政策支持脫貧攻堅(jiān)，充分體現(xiàn)了我國的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，讓政府采購成為精準(zhǔn)扶貧的“助推器”。

“當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)已進(jìn)入關(guān)鍵階段，財(cái)政部和有關(guān)部門精準(zhǔn)發(fā)力，立足財(cái)政職能，發(fā)揮財(cái)政優(yōu)勢，運(yùn)用政府采購政策手段助力脫貧攻堅(jiān)，對全國脫貧攻堅(jiān)工作具有積極的促進(jìn)作用?！蹦持醒腩A(yù)算單位辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，隨著脫貧攻堅(jiān)工作的不斷推進(jìn)，穩(wěn)定脫貧防止返貧需要放在更加重要的位置。財(cái)政部精準(zhǔn)施策，從優(yōu)先采購貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品、促進(jìn)貧困人員就業(yè)等方面加大力度，將進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧形成長效機(jī)制。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授姜愛華指出，《通知》的出臺，表明我國開始主動運(yùn)用政府采購政策支持不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展。我國《政府采購法》第九條規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等?！墩少彿▽?shí)施條例》第六條也規(guī)定，國務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策，會同國務(wù)院有關(guān)部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購份額、價(jià)格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)。其中，在節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策目標(biāo)上，我國已相繼出臺《關(guān)于印發(fā)節(jié)能產(chǎn)品政府采購實(shí)施意見的通知》（財(cái)庫〔2004〕185號）、《關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實(shí)施的意見》（財(cái)庫〔2006〕90號）、《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財(cái)庫〔2011〕181號）等規(guī)范性文件。然而，對于如何扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)尚未出臺具體政策，也鮮有實(shí)際的扶持措施。可以說，在協(xié)調(diào)地區(qū)均衡發(fā)展的時(shí)代背景下，在我國已進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)關(guān)鍵階段的現(xiàn)實(shí)背景下，《通知》的出臺，將使政府采購支持不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的政策開始“著陸”。

自行確定預(yù)留份額，增強(qiáng)政策靈活性

預(yù)留部門年度政府采購項(xiàng)目預(yù)算總額30%以上的份額，是政府采購扶持中小企業(yè)、監(jiān)獄企業(yè)、殘疾人福利性企業(yè)發(fā)展的舉措之一。此次《通知》則未明確具體的預(yù)留份額，而是要求各主管預(yù)算單位做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確定并預(yù)留本部門各預(yù)算單位食堂采購農(nóng)副產(chǎn)品總額的一定比例定向采購貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品。

姜愛華認(rèn)為，當(dāng)前我國正在大力推進(jìn)“放管服”改革，去年9月發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》就曾明確提出，要“賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權(quán)”。政府采購本身是預(yù)算執(zhí)行的重要組成部分，更是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的一個(gè)重要領(lǐng)域，《通知》未規(guī)定采購貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品的具體預(yù)留份額，恰恰適應(yīng)了全面預(yù)算績效管理改革的需要。此外，不同于政府采購支持中小企業(yè)、監(jiān)獄企業(yè)、殘疾人福利性企業(yè)發(fā)展的政策措施，政府采購支持不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的具體舉措可能會有地域性特點(diǎn)，盲目要求統(tǒng)一比例，對于距離不發(fā)達(dá)地區(qū)較遠(yuǎn)的地區(qū)，有可能很難完成任務(wù)，甚至?xí)O大地影響采購效率。

安徽大學(xué)采購管理中心主任畢濤猜測，《通知》未規(guī)定預(yù)留份額，原因可能有兩個(gè)，一是考慮到各預(yù)算主管單位管轄部門的差異性，以及對農(nóng)副產(chǎn)品的需求量不同，不便用統(tǒng)一的比例作強(qiáng)制要求。二是考慮到東中西部各地區(qū)發(fā)展不平衡，一些地方可能有針對性的對口扶貧任務(wù)，對口扶貧政策也有差異性。

幾位接受《中國政府采購報(bào)》記者采訪的中西部地區(qū)政府采購監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人也均認(rèn)為，未規(guī)定預(yù)留份額，實(shí)際上增強(qiáng)了政策執(zhí)行的靈活性。某些地區(qū)的貧困縣、貧困人口較為集中，相關(guān)主管預(yù)算單位可根據(jù)實(shí)際情況預(yù)留較高的預(yù)算份額，專門安排采購貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品；有些地區(qū)，如東部沿海發(fā)達(dá)省份（直轄市），可能全?。ㄊ校┲挥袠O少量的貧困縣，甚至沒有，如果硬性要求其機(jī)關(guān)單位采購多少公里之外的貧困縣的農(nóng)副產(chǎn)品，很可能跨省采購，這樣一來，購買能夠長期儲存的米面糧油等農(nóng)副產(chǎn)品相對好一些，購買時(shí)令性強(qiáng)、有保鮮要求的蔬菜瓜果就極受限制了。對于這些地區(qū)，顯然不適合預(yù)留過高的貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品采購份額?！锻ㄖ吩试S各主管預(yù)算單位按照積極穩(wěn)妥的原則自行確定預(yù)留比例，同時(shí)強(qiáng)調(diào)，購買貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品時(shí)要遵循就近、經(jīng)濟(jì)的原則，正是考慮到各地區(qū)發(fā)展的不均衡以及貧困情況的不均衡，體現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)施政的政策初衷。

高校采購應(yīng)發(fā)揮“排頭兵”和“急先鋒”作用

據(jù)了解，一般而言，政府機(jī)關(guān)食堂農(nóng)副產(chǎn)品的需求量并不是很大，在很多三四線城市，可能菜市場就能夠滿足購買需求。不過，這些單位匯集起來的需求總量還是比較可觀的。高校食堂采購農(nóng)副產(chǎn)品的規(guī)模應(yīng)該是最大的，尤其是像北京、河南、安徽等很多高校推行的“伙食聯(lián)合采購”。

畢濤等多位受訪者指出，《通知》主要針對的是使用財(cái)政性資金的政府采購項(xiàng)目，然而當(dāng)前，很多政府機(jī)關(guān)食堂和高校教工食堂都采用了社會化外包的方式，即便是單位自營或?qū)W校自營，也是使用代收代支等非財(cái)政性資金，嚴(yán)格說來并不屬于政府采購范疇，也不屬于《通知》要求的優(yōu)先采購范疇。但根據(jù)文件的政策導(dǎo)向，政府機(jī)關(guān)食堂和高校食堂可以參照執(zhí)行，甚至可以直接面向全國832個(gè)國家級貧困縣定向采購農(nóng)產(chǎn)品。如，今年4月，安徽大學(xué)牽頭聯(lián)合中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)、安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)、安徽建筑大學(xué)和合肥學(xué)院五所高校啟動了面向安徽省32個(gè)貧困縣（市、區(qū)）公開招標(biāo)采購學(xué)生食堂米、面、油定點(diǎn)供應(yīng)商工作，該項(xiàng)目已于5月中旬順利完成招標(biāo)。本次多校定向聯(lián)合采購工作得到了安徽省教育廳、省扶貧辦的大力支持，通過將高校食堂原材料采購與精準(zhǔn)扶貧緊密結(jié)合，創(chuàng)新了采購形式，很好地發(fā)揮了政府采購助推脫貧攻堅(jiān)的積極作用。

據(jù)中部某省財(cái)政廳政府采購監(jiān)督管理處副處長介紹，近日，該省就如何貫徹落實(shí)《通知》各項(xiàng)規(guī)定，組織省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、省監(jiān)獄及部分高校等省直預(yù)算單位舉辦了座談會。在對《通知》相關(guān)舉措普遍表示理解和支持的同時(shí)，各單位也提出了一些現(xiàn)實(shí)問題。以高校為例，自幾年前起，該省省會城市所在的二十多所高校建立了“高?；锸吃牧下?lián)采機(jī)制”，針對能夠長期儲存的米面糧油、肉蛋奶等原材料，通過招標(biāo)的方式確定供應(yīng)商，效果還是挺不錯的，而蔬菜水果則不適宜這種機(jī)制。高校普遍關(guān)心的問題有兩個(gè)，第一個(gè)是食品安全，第二個(gè)是價(jià)格。通過聯(lián)采機(jī)制，最終的采購價(jià)比市場價(jià)要低10%以上。近幾年來，農(nóng)副產(chǎn)品的價(jià)格一直在上漲，但學(xué)生們的伙食費(fèi)和消費(fèi)水平整體上是相對穩(wěn)定的。如果優(yōu)先采購貧困地區(qū)的農(nóng)副產(chǎn)品，考慮到倉儲、物流、配送等因素，能夠持續(xù)保持價(jià)格優(yōu)勢嗎？誰也不敢“打包票”。畢竟高校食堂使用的不是財(cái)政性資金，而是學(xué)生的錢，讓學(xué)生滿意肯定是第一位的。而一般的政府機(jī)關(guān)食堂，越到基層規(guī)模越小，有的甚至都沒有食堂，更別提農(nóng)副產(chǎn)品的采購量了。為確保政策執(zhí)行效果，這位副處長建議，在制定優(yōu)先采購貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品的實(shí)施方案時(shí)進(jìn)一步細(xì)化分類，明確哪些地區(qū)、哪些性質(zhì)的預(yù)算單位適宜預(yù)留多大比例的農(nóng)副產(chǎn)品采購量，以及哪些農(nóng)副產(chǎn)品品類適宜采用優(yōu)先采購的方式。

聚焦勞務(wù)輸出，提升貧困人員的獲得感榮譽(yù)感

除優(yōu)先采購貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品外，《通知》還要求優(yōu)先采購聘用建檔立卡貧困人員物業(yè)公司提供的物業(yè)服務(wù)，具體限定為注冊地在832個(gè)國家級貧困縣域內(nèi)，且聘用建檔立卡貧困人員達(dá)到公司員工（含服務(wù)外包用工）30%以上的物業(yè)公司，并要求公開物業(yè)公司注冊所在縣扶貧部門出具的聘用建檔立卡貧困人員具體數(shù)量的證明。

“這一規(guī)定，可能會在一定程度上吸引物業(yè)公司到貧困地區(qū)注冊登記，增加貧困人口就業(yè)以及貧困地區(qū)的稅收?！苯獝廴A指出?！锻ㄖ芬蟾骷夘A(yù)算單位按規(guī)定履行有關(guān)變更采購方式報(bào)批程序后，采用非招標(biāo)方式采購此類物業(yè)服務(wù)，在姜愛華看來，非招標(biāo)方式更容易實(shí)現(xiàn)政府采購的政策目標(biāo)，可以在采購需求論證時(shí)將支持不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的政策更好地融入其中。她同時(shí)提醒，實(shí)踐中，不排除有些物業(yè)公司為了獲得優(yōu)先采購資格，找一些貧困人員來“湊數(shù)”，而且通常物業(yè)公司人員流動頻繁，可能投標(biāo)時(shí)聘用建檔立卡的貧困人員達(dá)到了公司員工的30%以上，在合同執(zhí)行期間人員結(jié)構(gòu)又發(fā)生了變化，這就需要強(qiáng)化監(jiān)管，確保政策執(zhí)行不“走樣”。

河北省衡水市財(cái)政局政府采購辦公室王健也認(rèn)為，優(yōu)先采購聘用建檔立卡貧困人員物業(yè)公司提供的物業(yè)服務(wù)，這一規(guī)定非常直接，可操作性較強(qiáng)。勞務(wù)輸出是貧困縣脫貧、貧困人口脫貧的有效方式之一。與傳統(tǒng)的財(cái)政資金補(bǔ)貼不同，聘用建檔立卡貧困人員，充分調(diào)動了貧困人員的積極性，能讓他們既掙工資，又可以參加社會保險(xiǎn)，更有獲得感和榮譽(yù)感。但要格外注意外出務(wù)工人員的重復(fù)參保問題，因?yàn)槟壳稗r(nóng)村的百姓一般都會參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，而與物業(yè)公司簽訂勞務(wù)合同后，公司也會給有關(guān)人員繳納社會保險(xiǎn)，出具依法繳納社會保險(xiǎn)的證明是《政府采購法》規(guī)定供應(yīng)商參加政府采購活動的必備條件之一，這就容易出現(xiàn)重復(fù)參保問題。此外，更要注意簽訂假的勞工協(xié)議、騙取貧困人員的名額享受優(yōu)先采購政策，以及所在縣扶貧部門是否愿意出具相關(guān)證明等問題。

有專家提出，物業(yè)服務(wù)需要具備本地化的服務(wù)能力。一般來說，物業(yè)公司招聘的保潔、保安均是本地人，無需解決員工的吃住問題。而在貧困地區(qū)注冊登記的物業(yè)公司，可能需要解決所聘請貧困人員的吃住問題，或在其支付的工資中包含吃住的費(fèi)用，無形中增加了成本，導(dǎo)致其可能無法與其他物業(yè)公司同臺競爭。雖然《通知》提出采用競爭性相對有限的非招標(biāo)方式采購此類物業(yè)服務(wù)，但在政策執(zhí)行過程中，仍有必要對此現(xiàn)象高度重視，并尋求妥善的解決之道。

值得關(guān)注的是，除預(yù)留采購份額外，政府采購扶持中小企業(yè)、監(jiān)獄企業(yè)、殘疾人福利性企業(yè)發(fā)展的舉措還包括評審價(jià)格扣除、鼓勵聯(lián)合體投標(biāo)和分包等，而這些卻未被《通知》吸納。畢濤認(rèn)為，《通知》之所以未強(qiáng)制要求項(xiàng)目評審中針對貧困縣企業(yè)采取價(jià)格扣除等優(yōu)惠措施，也沒有專門提到鼓勵聯(lián)合體投標(biāo)，可能是考慮到貧困縣（市、區(qū)）企業(yè)大多屬于中小微企業(yè)，本身可以享受《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》中的評審價(jià)格扣除優(yōu)惠政策。同樣，貧困縣（市、區(qū)）企業(yè)可以依法組成聯(lián)合體，享受《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》關(guān)于中小微企業(yè)的價(jià)格優(yōu)惠政策。《通知》強(qiáng)調(diào)的是對貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品和物業(yè)服務(wù)采取優(yōu)先采購政策。如何優(yōu)先采購？實(shí)際操作中，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)可在采購文件的評分項(xiàng)中約定，對原產(chǎn)地是832個(gè)貧困縣的農(nóng)副產(chǎn)品或注冊地在832個(gè)國家級貧困縣域內(nèi)且聘用建檔立卡貧困人員物業(yè)公司提供的物業(yè)服務(wù)，通過評審加分的方式來落實(shí)這一政策。

此外，有受訪者表示，目前貧困地區(qū)最需要解決的，其實(shí)是交通基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)不足的問題。在一些貧困地區(qū)，改一條溜索、修一段公路就能給群眾打開一扇脫貧致富的大門，而這需要財(cái)政、交通等多部門協(xié)調(diào)推進(jìn)?！锻ㄖ愤€要求搭建貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售平臺，提供高效便捷的貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)銷渠道，這項(xiàng)工作應(yīng)盡快開展。專家建議，可積極借助目前各省市開通的政府采購網(wǎng)上商城系統(tǒng)，通過在商城開辟“扶貧專區(qū)”，允許公開招標(biāo)數(shù)額以下的農(nóng)副產(chǎn)品采購項(xiàng)目由預(yù)算單位在網(wǎng)上商城直購，進(jìn)一步簡化采購程序，提高扶貧政策的指向性。

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