87號(hào)令施行后評(píng)標(biāo)委員會(huì)能否接受委托進(jìn)行資格審查？

【一家之言】

87號(hào)令施行后評(píng)標(biāo)委員會(huì)能否接受委托進(jìn)行資格審查？

■ 張志軍

案情回顧

2019年3月11日，某市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)形象宣傳片制作服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目在該市公共資源交易中心開標(biāo)，共有7家供應(yīng)商參與本項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)。該項(xiàng)目開標(biāo)后，采購(gòu)人出具了一份委托書給評(píng)標(biāo)委員會(huì)，委托其進(jìn)行資格審查、符合性審查和商務(wù)技術(shù)評(píng)估。該項(xiàng)目經(jīng)評(píng)審后，評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦出了A、B、C三家音視頻制作機(jī)構(gòu)為中標(biāo)候選人。

中標(biāo)結(jié)果公告發(fā)布后，B供應(yīng)商向采購(gòu)人提出質(zhì)疑，稱《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部87號(hào)令）（以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）規(guī)定，資格審查應(yīng)當(dāng)由采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，本項(xiàng)目采購(gòu)程序不合法。質(zhì)疑書要求采購(gòu)人糾正違法行為，重新組織采購(gòu)。采購(gòu)人回復(fù)稱，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）等相關(guān)法律未禁止采購(gòu)人將資格審查事項(xiàng)委托給評(píng)標(biāo)委員會(huì)，該委托事項(xiàng)有效，采購(gòu)程序合法公正。B供應(yīng)商不服，遂向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門提起投訴。

案例探析

87號(hào)令與原財(cái)政部18號(hào)令相比，在制度設(shè)計(jì)上有了很多變化，其中非常重要的一項(xiàng)變化，就是把評(píng)審環(huán)節(jié)分為資格審查、符合性審查和商務(wù)技術(shù)評(píng)估三個(gè)環(huán)節(jié)，并把資格審查環(huán)節(jié)交由采購(gòu)人或其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，而符合性審查、商務(wù)技術(shù)評(píng)估兩個(gè)環(huán)節(jié)仍由評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)。本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于：87號(hào)令施行后，采購(gòu)人是否可以委托評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行資格審查？

《政府采購(gòu)法》賦予采購(gòu)人資格審查權(quán)

《政府采購(gòu)法》第二十三條規(guī)定：“采購(gòu)人可以要求參加政府采購(gòu)的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績(jī)情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)供應(yīng)商的特定要求，對(duì)供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查。”該法條系授權(quán)性規(guī)定，賦予了采購(gòu)人享有對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行資格審查的權(quán)利。

結(jié)合前后文來(lái)看，本條在表述時(shí)使用“可以”一詞，作如下兩個(gè)層面的理解：一方面，是否要求供應(yīng)商提供資格證明材料的選擇權(quán)在于采購(gòu)人自己。即：在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人既可以要求供應(yīng)商提供資格證明材料并對(duì)其進(jìn)行審查，也可以不要求供應(yīng)商提供資格證明材料。另一方面，“可以”一詞并非指采購(gòu)人在要求供應(yīng)商提供資格證明材料的情況下，既可以對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行審查，也可以不對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行審查。依據(jù)《政府采購(gòu)法》確立的誠(chéng)實(shí)信用原則，采購(gòu)人如在采購(gòu)文件中要求供應(yīng)商必須提交資格證明材料，則應(yīng)依據(jù)采購(gòu)文件的要求組織對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行資格審查。

《政府采購(gòu)法》未規(guī)定資格審查須由采購(gòu)人親力親為

《政府采購(gòu)法》第二十三條規(guī)定采購(gòu)人可以要求供應(yīng)商提供資格證明材料并對(duì)其進(jìn)行資格審查。一些業(yè)界人士據(jù)此認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》明確了“對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行資格審查”是采購(gòu)人的法定職責(zé)，這一法定職責(zé)不得以授權(quán)委托等方式讓渡他人代理履行。因此，由評(píng)標(biāo)委員會(huì)來(lái)審查供應(yīng)商資格條件于法無(wú)據(jù)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)依法不能代替采購(gòu)人來(lái)審查供應(yīng)商的資格條件。

筆者認(rèn)為，這一理解存在一定瑕疵。理由如下：

一是混淆了權(quán)利和職責(zé)兩個(gè)不同概念。如前所述，《政府采購(gòu)法》第二十三條系授權(quán)性規(guī)定，其作用在于賦予采購(gòu)人某項(xiàng)權(quán)利，而非界定采購(gòu)人的工作職責(zé)。一般認(rèn)為，法定權(quán)利可以放棄，法定義務(wù)應(yīng)當(dāng)履行。對(duì)于法定義務(wù)和法定職責(zé)來(lái)說(shuō)，是否必須親力親為履行，則應(yīng)視具體情況和相關(guān)法律的明文規(guī)定。從《政府采購(gòu)法》第二十三條的規(guī)定來(lái)看，采購(gòu)人對(duì)供應(yīng)商的資格審查權(quán)，是一項(xiàng)法定權(quán)利，而非法定義務(wù)或法定職責(zé)。

二是法律未禁止委托他人代為資格審查。撇開“資格審查屬于法定權(quán)利還是法定義務(wù)”這一概念不談，即便采購(gòu)人的性質(zhì)屬于行政機(jī)關(guān)或履行社會(huì)管理職能的事業(yè)單位，其在政府采購(gòu)活動(dòng)中，依然是以民事主體的身份參與交易活動(dòng)。在民事交易活動(dòng)中，如相關(guān)法律未明確規(guī)定某項(xiàng)工作須由當(dāng)事人親力親為，一般情況下應(yīng)認(rèn)為當(dāng)事人可以委托他人代為行使權(quán)力或履行義務(wù)。綜觀整部《政府采購(gòu)法》，并未明文規(guī)定采購(gòu)人不得將資格審查權(quán)委托他人代理行使。

三是資格審查事項(xiàng)不可委托的觀點(diǎn)違背常理。依據(jù)法律解釋的基本原理，除非有特別說(shuō)明，在一部法律中，對(duì)其類似或相同表述的解釋應(yīng)當(dāng)基本保持一致，而不應(yīng)在不同法條中對(duì)同一事項(xiàng)、類似或相同表述有著完全不同的解讀，否則難以自圓其說(shuō)。基于這一原理，如果因?yàn)榉梢?guī)定了采購(gòu)人可以要求供應(yīng)商提交資格證明材料且對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行資格審查，就認(rèn)為“資格審查的主體必須是采購(gòu)人自己”，基于“同事同理”的原則，《政府采購(gòu)法》第三十四條規(guī)定了采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)向通過(guò)隨機(jī)抽取的供應(yīng)商發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書、第三十六條規(guī)定了采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)將廢標(biāo)理由通知所有投標(biāo)人等事項(xiàng)，也應(yīng)由采購(gòu)人親力親為完成，而不得委托他人執(zhí)行。很顯然，按照這一邏輯推導(dǎo)出來(lái)的結(jié)論是站不住腳的。

四是資格審查不可授權(quán)評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行的觀點(diǎn)涉嫌自相矛盾。在資格審查事項(xiàng)的移交過(guò)程中，歸根到底都是資格審查權(quán)的委托是不是為法律禁止，或?yàn)榉山菇o某特定的對(duì)象。從《政府采購(gòu)法》來(lái)看，法律既未禁止該委托關(guān)系，也未禁止委托給特定對(duì)象。因此，部分業(yè)界人士一方面認(rèn)為該事項(xiàng)不可委托給他人（評(píng)標(biāo)委員會(huì)），一方面又認(rèn)為該事項(xiàng)可委托給他人（采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)），有自相矛盾之嫌。

87號(hào)令明確資格審查的主體為采購(gòu)人

87號(hào)令第四十四條規(guī)定：“公開招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目開標(biāo)結(jié)束后，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查。”結(jié)合該辦法第四十六條和第五十條等相關(guān)法條規(guī)定，對(duì)于政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，87號(hào)令明確規(guī)定資格審查須由采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。特別是在財(cái)政部87號(hào)令第七十八條中，還明確規(guī)定了采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未按照規(guī)定進(jìn)行資格預(yù)審或者資格審查時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，明晰了采購(gòu)人在評(píng)審活動(dòng)中的行為邊界。

根據(jù)87號(hào)令的相關(guān)內(nèi)容，筆者認(rèn)為，從立法目的上考慮，應(yīng)該是不主張由評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行資格審查。87號(hào)令主張資格審查應(yīng)由采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行的規(guī)定，沿襲了上位法對(duì)于資格審查事項(xiàng)可以委托他人從事的立法精神，但對(duì)委托主體作了限制和約束，即資格審查事項(xiàng)可以委托給代理機(jī)構(gòu)，但不宜將該事項(xiàng)委托給評(píng)標(biāo)委員會(huì)。因此，87號(hào)令施行后，采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)不應(yīng)再把這一部分工作內(nèi)容委托給評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)。

部門規(guī)章作此規(guī)定，系本著“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”的原則，讓技術(shù)、經(jīng)濟(jì)專家從事其自己所擅長(zhǎng)的符合性審查和商務(wù)、技術(shù)評(píng)估工作。這一規(guī)定應(yīng)被視為是對(duì)上位法關(guān)于“資格審查權(quán)利授權(quán)委托關(guān)系”的細(xì)化、補(bǔ)充和完善。

法律鏈接

《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）

第四十四條公開招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目開標(biāo)結(jié)束后，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查。

合格投標(biāo)人不足3家的，不得評(píng)標(biāo)。

第四十六條評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)具體評(píng)標(biāo)事務(wù)，并獨(dú)立履行下列職責(zé)：

（一）審查、評(píng)價(jià)投標(biāo)文件是否符合招標(biāo)文件的商務(wù)、技術(shù)等實(shí)質(zhì)性要求；

（二）要求投標(biāo)人對(duì)投標(biāo)文件有關(guān)事項(xiàng)作出澄清或者說(shuō)明；

（三）對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行比較和評(píng)價(jià)；

（四）確定中標(biāo)候選人名單，以及根據(jù)采購(gòu)人委托直接確定中標(biāo)人；

（五）向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或者有關(guān)部門報(bào)告評(píng)標(biāo)中發(fā)現(xiàn)的違法行為。

第五十條評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)符合資格的投標(biāo)人的投標(biāo)文件進(jìn)行符合性審查，以確定其是否滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求。

（作者單位：上海百通項(xiàng)目管理咨詢有限公司）

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