平臺整合，各地都走出什么路子

【貫徹落實國辦發(fā)[2015]63號文四周年回眸①】

編者按

自國辦印發(fā)《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》以來，各地集采部門就開始了一場“并入”公共資源交易平臺的行程。經(jīng)過四年實踐，各地的整合過程和情況萬象叢生、錯綜復雜。為展示整合與改革的現(xiàn)狀，本報記者調(diào)查了北京、上海、天津、重慶、山東、安徽、湖北、江西、甘肅、新疆以及深圳等地的整合情況，并采訪了部分業(yè)內(nèi)專家，推出“貫徹落實國辦發(fā)[2015]63號文四周年回眸”系列報道，對各地集采機構(gòu)“并入”公共資源交易平臺的現(xiàn)狀、模式及存在問題進行展示，以期引起廣大讀者的關(guān)注與討論，促進這項工作朝著正確的方向深入發(fā)展。

平臺整合，各地都走出什么路子

■ 本報記者 楊文君

“五花八門，五花‘十八’門。”這是記者本次關(guān)于全國集采機構(gòu)并入公共資源交易中心情況采訪中聽到最多的聲音。

2015年8月，國務院辦公廳印發(fā)了《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》（國辦發(fā)[2015]63號，以下簡稱63號文），基于加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系、精簡機構(gòu)、推動政府職能轉(zhuǎn)變，強化對行政權(quán)力的監(jiān)督制約以及推進預防和懲治腐敗體系建設等初衷，63號文要求，整合工程建設項目招標投標、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等交易市場，建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺。據(jù)此，各地政府采購中心陸續(xù)開始了一場并入公共資源交易平臺的“行程”。

在這場“行程”中，各地做法不一，問題不同，但給予的思考卻是一致的：“政府集中采購機構(gòu)何去何從？”

整合平臺≠“并入中心”

按照63號文的相關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一的公共資源交易平臺由政府推動建立，堅持公共服務職能定位，實施統(tǒng)一的制度規(guī)則、共享的信息系統(tǒng)、規(guī)范透明的運行機制，為市場主體、社會公眾、行政監(jiān)管部門等提供綜合服務。整合目標為：2016年6月底前，地方各級政府基本完成公共資源交易平臺整合工作。2017年6月底前，在全國范圍內(nèi)形成規(guī)則統(tǒng)一、公開透明、服務高效、監(jiān)督規(guī)范的公共資源交易平臺體系，基本實現(xiàn)公共資源交易全過程電子化。在此基礎上，逐步推動其他公共資源進入統(tǒng)一平臺進行交易，實現(xiàn)公共資源交易平臺從依托有形場所向以電子化平臺為主轉(zhuǎn)變。在完善運行機制方面，63號文強調(diào)指出，各級公共資源交易平臺不得取代依法設立的政府集中采購機構(gòu)的法人地位、法定代理權(quán)以及依法設立的其他交易機構(gòu)和代理機構(gòu)從事的相關(guān)服務，不得違法從事或強制指定招標、拍賣等中介服務，不得行使行政審批、備案等管理職能。在創(chuàng)新監(jiān)管機制方面，明確各級招標投標行政監(jiān)督、財政、國土資源、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理等部門要按照職責分工，加強對公共資源交易活動的監(jiān)督執(zhí)法，依法查處公共資源交易活動中的違法違規(guī)行為。

平臺整合，必然涉及人和機構(gòu)的去留問題。業(yè)內(nèi)專家指出，當前，信息化發(fā)展潮流已沖破了傳統(tǒng)的市場交易模式和地域空間限制，公共資源交易市場已不等同于有形的交易場所，而應是無形的電子交易市場，63號文也明確將電子化無形交易平臺作為改革方向，交易平臺不具備行政監(jiān)督職責。自63號文發(fā)布以來，各地公共資源交易改革加速落地。然而，在記者的調(diào)研中，很多地方都將“整合平臺”和“并入公共資源交易中心”視同為一個概念，這種理解上的偏差具有相當?shù)钠毡樾院屯J感?；诂F(xiàn)實情況，記者對“貫徹落實國辦發(fā)[2015]63號文四周年回眸”的第一站就從“政府采購集中采購機構(gòu)‘并入’公共資源交易中心”的話題開始。

觀總體，四類模式“并肩同行”

一張地圖，四類模式，勾畫出基本框架。據(jù)記者不完全統(tǒng)計，目前，我國集采機構(gòu)并入公共資源交易中心的模式大致分為以下四種：獨立運營、物理并入、化學整合以及企業(yè)操作。

——獨立運營。在全國各地集采機構(gòu)并入公共資源交易中心的“浪潮”中，有一些集采機構(gòu)暫時沒有加入，保有著獨立的法人資格。如北京、上海、天津、新疆以及深圳特區(qū)等地正是這種運行模式，但天津、新疆和深圳三地政府采購中心的有關(guān)工作人員表示，他們未來可能會加入到當?shù)氐墓操Y源交易中心，但時間、形式等還尚未確定。據(jù)了解，深圳目前只成立了公共資源交易工作委員會辦公室，還未建立公共資源交易中心。

——物理并入?！耙惶装嘧?，兩塊牌子”的說法耳熟能詳，其做法遍布多地。北京的海淀區(qū)、湖北省及其各市縣、山東省及其部分下轄市，以及新疆部分地區(qū)的集采機構(gòu)，在并入公共資源交易中心后仍保留獨立的法人資格。

——化學整合。實踐中，還有一批這樣的集采機構(gòu)，它們并入公共資源交易中心后發(fā)生了“化學反應”，失去了獨立的法人資格。甘肅是這一模式的典型代表，甘肅省公共資源交易局政府采購處處長李文萍告訴記者：“我們從2013年7月就開啟了整合方案，原來的政府采購中心在并入后失去了獨立的法人資格，目前是公共資源交易局的一個處室，但還是按照集采機構(gòu)的要求來履行相關(guān)職責?！?/span>

——企業(yè)操作。借企業(yè)之手完成集采業(yè)務也是部分地區(qū)做法的真實寫照，即由相關(guān)國有企業(yè)來完成政府集中采購代理業(yè)務，但具體到不同地方，運行模式也有差異。以安徽和重慶兩地為例。從2015年起，安徽省本級政府采購業(yè)務全部移交安徽合肥公共資源交易中心，該中心加掛安徽省政府采購中心牌子。從2016年起，安徽合肥公共資源交易中心只保留平臺服務職能，其具體交易職能被剝離出來，移交給新組建的安徽公共資源交易集團（國企）承擔。而地處西南部的重慶，“采購中心—國資委—企業(yè)”三者之間則有著更為復雜的關(guān)系。重慶市政府采購中心沒有并入當?shù)氐墓操Y源交易中心，隸屬于重慶市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會下屬的重慶國際投資咨詢集團有限公司（簡稱“重咨集團”），當?shù)氐恼少徆ぷ魅拷挥芍刈杉瘓F。

此外，像江西省、甘肅省部分下轄市州等地沒有集采機構(gòu)，相關(guān)業(yè)務直接交給當?shù)氐纳鐣頇C構(gòu)來完成。記者了解到，江西省機電設備招標有限公司（國企）負責江西省本級的集中采購業(yè)務。

看細節(jié)，“五花八門”特點顯現(xiàn)

除了并入模式，各地集采機構(gòu)在從屬關(guān)系、內(nèi)部構(gòu)架、并入速度等方面呈現(xiàn)出五花八門。

集采購機構(gòu)各有從屬。記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，各地集采機構(gòu)的上級主管部門分為諸多門類，財政部門、人民政府、機關(guān)事務管理局、發(fā)展改革委、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、公共資源交易局、行政審批服務局等均有涉及。如，北京市政府采購中心行政上掛靠北京市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，新疆政府采購中心目前由新疆維吾爾自治區(qū)財政廳代管；而湖北省及其各市縣、深圳的政府采購中心均受同級人民政府主管；上海市政府采購中心的主管單位則是上海市機關(guān)事務管理局；甘肅省的政府采購中心（目前是政府采購處）則由同級的公共資源交易局管理；山東省濟南市、青島市、東營市等地的集采機構(gòu)接受行政審批服務局管理。

內(nèi)部構(gòu)架繁簡有別。在并入公共資源交易中心的進程中，各地集采機構(gòu)的內(nèi)設機構(gòu)也是別具一番“地方特色”，即使是在同一省內(nèi)，各市情況也“因地而異”。以山東省為例，青島市政務服務和公共資源交易中心具體履行集中采購職責的是內(nèi)部處室公共資源交易二處，該處同時承擔政府采購交易見證服務；東營市公共資源交易中心內(nèi)設6個科室，其中的受理科、交易科、評審科具體負責市本級集中采購業(yè)務；濟寧市公共資源交易中心下設政府采購一部、政府采購二部、政府采購三部三個內(nèi)設科室負責市級集中采購業(yè)務；濱州市公共資源交易中心設立了綜合部、系統(tǒng)運維部、政策法規(guī)部、交易管理與規(guī)劃部4個服務保障部室及建設工程部、政府采購部、土地交易部、產(chǎn)權(quán)交易部4個業(yè)務部室。政府采購部具體組織實施集中采購項目，采用“分段式采購”的模式開展，即針對政府采購活動中的計劃受理、開標前、開評標及開標后三個環(huán)節(jié)設置了三段，分別為計劃受理組、標書編制組和開標管理組，利用流程設置加強風險防控。另外在開展政府采購活動時，綜合部提供綜合服務，系統(tǒng)運維部提供系統(tǒng)支撐，政策法規(guī)部提供政策咨詢，交易管理與規(guī)劃部維護交易秩序、抽取評審專家，共同形成工作合力。當然，有些地方的做法更“簡單粗暴”一些，政府采購中心并入到公共資源交易中心后變?yōu)槠渲械囊粋€處室或一部門。

并入時間有先后、并入層級各不同。記者歸納整理后發(fā)現(xiàn)，整體而言，自國家發(fā)展改革委2014年發(fā)布《關(guān)于整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺的方案（征求意見稿）》以來，各地陸續(xù)參與到了當?shù)氐墓操Y源交易整合中，與省級政府采購中心相比，市縣級別的政府采購中心的并入速度更快、力度更大。

找問題，統(tǒng)一布局成為愿望

現(xiàn)實下的紛繁復雜，理不清的千頭萬緒，面對各地集采機構(gòu)“各有千秋”的實際情況，業(yè)內(nèi)專家也指出了一些有待解決的客觀問題。

監(jiān)督權(quán)問題惹人關(guān)注。“以前，集采機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)歸于財政部門，但現(xiàn)在分為兩種情況?！敝袊嗣翊髮W國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、公共資源交易研究中心教授王叢虎指出，一種是監(jiān)督權(quán)完全被授權(quán)出去，比如安徽省合肥市擬通過立法把監(jiān)督權(quán)交予當?shù)毓操Y源交易監(jiān)督管理局，但該方案目前尚在討論階段；另一種是財政部門通過規(guī)章等形式委托其他部門行使監(jiān)督權(quán)，該種做法在各地較為常見，這對政府采購相關(guān)法律及制度是項挑戰(zhàn)。

“各地集采機構(gòu)并入公共資源交易中心后，即便是繼續(xù)由財政部門行使監(jiān)督權(quán)，其也將面臨諸多現(xiàn)實難點。”王叢虎說。

“我非常同意王老師的說法，集采機構(gòu)加入公共資源交易中心以后，如何保證財政部門實時獲取采購中的各種違法違規(guī)行為，并及時獲得相關(guān)證據(jù)，進而為監(jiān)督監(jiān)管提供事實依據(jù)存在現(xiàn)實難點?！币晃唤?jīng)常參與政府采購的工作人員表示。

人才流失問題日漸突出。建立一支穩(wěn)定的政府采購人才隊伍，讓專業(yè)的人辦專業(yè)的事兒是我國政府采購的愿望，但伴隨著公共資源交易中心的介入，愿望是否會變奢望？“當各地原來的政府采購中心并入公共資源交易中心之后，人才流失現(xiàn)象開始出現(xiàn)。公共資源交易中心是一個服務性平臺，不需要編制招標文件、開評標等環(huán)節(jié)，政府采購專業(yè)性由此閑置，政府采購人員無用武之地，人才流失不可避免。這些人或是跳槽至社會代理機構(gòu)，亦或是逐步轉(zhuǎn)向相關(guān)管理部門?！蓖鯀不⒏嬖V記者。

對此，有專家提到兩條出路：一方面，為集采機構(gòu)設置一些“非其不可”的項目，如，純公益性項目、涉密項目、應急項目等等，去補位市場失靈的地方。另一方面，修訂《政府采購法》，但時間成本可能較大?！皬拈L遠來看，未來集采機構(gòu)存在的空間可能會越來越小，專業(yè)化是其發(fā)展方向?！痹搶＜姨寡浴?/span>

平臺建設發(fā)人所思。交易系統(tǒng)建設發(fā)人所思。“政府是否應當就交易載體進行市場化配置？是否利用社會資本建設的信息系統(tǒng)完成政府采購交易？交易系統(tǒng)的建設運營交由社會力量是否更加高效？”記者在采訪時聽到了類似的諸多疑問。另外，政府采購專家張利江建議，對“平臺之外無交易”應有更廣泛的理解，平臺既是指有形場所，也包括無形的開放對接的公共服務系統(tǒng)，國務院辦公廳《關(guān)于整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》(國辦發(fā)〔2015〕63號)等文件沒有授權(quán)各地公共資源交易中心建設運營電子交易系統(tǒng)。政府采購的公共服務系統(tǒng)應當由交易中心統(tǒng)一建設運營，監(jiān)管系統(tǒng)應當由政府采購的監(jiān)督部門建設運營。

非獨立法人地位帶來工作困擾。業(yè)界相關(guān)工作人員告訴記者：“沒有了獨立法人資格，我們蓋個公章都要跑到公共資源交易局，給日常工作帶來了些許不便?！?/span>

問題重重的背后是引人入勝的思考，湖北省漢川市公共資源交易中心倪劍龍指出，希望未來國家能夠出臺統(tǒng)一的方案。

千變?nèi)f化的現(xiàn)實情況需要“一盤棋”的布局，許多業(yè)內(nèi)人士給出了這樣的建議?！案鞯丶蓹C構(gòu)無論有沒有并入到公共資源交易中心，其在性質(zhì)、從屬關(guān)系、管理機制方面都各有不同，缺乏統(tǒng)一格局，不利于管理。”深圳市公共資源交易工作委員會辦公室汪泳指出。

感同身受的還有新疆政府采購中心的小李。“我認為多頭管理和自身定位的問題尤為凸顯，如果政府采購中心被納入公共資源交易中心，其究竟是服務本級，還是與上下級有業(yè)務指導關(guān)系？這些問題不一而足。建議未來要有統(tǒng)一的部署、統(tǒng)一的方案?！?/span>

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