供應(yīng)商信用管理呼喚統(tǒng)一的頂層設(shè)計

【關(guān)注政府采購信用體系建設(shè)·供應(yīng)商】

供應(yīng)商信用管理呼喚統(tǒng)一的頂層設(shè)計

■ 本報記者 昝妍

人無信不立，業(yè)無信不興。政府采購一頭連著政府，一頭連著市場，較之普通的商業(yè)行為更重視信用的價值。作為政府采購活動的重要參與者之一，供應(yīng)商的信用情況直接影響采購結(jié)果、采購質(zhì)量及采購效益，因而備受業(yè)內(nèi)注目。近年來，各級有關(guān)部門積極探索政府采購供應(yīng)商信用管理，取得不俗成績，與此同時，也逐漸凸顯出一些共性和個性的問題，值得關(guān)注探討。

五種模式并駕齊驅(qū)

據(jù)《中國政府采購報》記者不完全統(tǒng)計，目前，我國政府采購供應(yīng)商信用管理大致可分為五種模式，即開展信用評價、建立供應(yīng)商誠信檔案、建立“黑名單”制度、供應(yīng)商庫+量化誠信指數(shù)+“黑名單”三合一以及承諾制。不同地區(qū)采用了不同模式，而采用同種模式的地區(qū)在執(zhí)行方面也有差異。

第一種模式是制定信用評價指標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn)，開展信用評價。國家稅務(wù)總局、江蘇省財政廳的做法較有代表性。國家稅務(wù)總局規(guī)定，對參與國稅系統(tǒng)批量集中采購項目和電子平臺采購項目的所有投標(biāo)和響應(yīng)供應(yīng)商（包括原廠商及代理商）進(jìn)行信用評價管理。根據(jù)量化指標(biāo)得分情況，將供應(yīng)商分為A、B、C三級信用，對不同信用等級供應(yīng)商實行差別管理。如，連續(xù)3年被評為A級信用的供應(yīng)商，在國稅系統(tǒng)政府采購電子平臺入圍時可免除資格審查；連續(xù)3年被評為C級信用的供應(yīng)商，責(zé)令其退出國稅系統(tǒng)政府采購電子平臺。江蘇省對供應(yīng)商的信用情況進(jìn)行量化評價打分，將信用考核內(nèi)容細(xì)分為投標(biāo)、響應(yīng)、開標(biāo)、談判、磋商和評標(biāo)、評審環(huán)節(jié)，中標(biāo)、成交和合同簽訂、履約環(huán)節(jié)，質(zhì)疑投訴環(huán)節(jié)，監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)四類31項。供應(yīng)商初始信用評價分為100分，每發(fā)生一次嚴(yán)重失信行為，扣50分；每發(fā)生一次一般失信行為，扣5分。該省還將供應(yīng)商誠信打分的結(jié)果運用到采購項目評審中。

第二種模式是建立政府采購供應(yīng)商誠信檔案。誠信檔案側(cè)重于對供應(yīng)商的采購行為進(jìn)行記錄及認(rèn)定。有些省市由政府采購監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對供應(yīng)商在政府采購活動中的違法違規(guī)行為進(jìn)行認(rèn)定、記錄并懲戒，如深圳市、青海省。有些地方由代理機構(gòu)負(fù)責(zé)對供應(yīng)商在政府采購活動中的違法違規(guī)行為進(jìn)行認(rèn)定、記錄，對于不誠信的供應(yīng)商交由政府采購監(jiān)管部門處理，如福建省、黑龍江省。

第三種模式是建立供應(yīng)商“黑名單”制度。自我國開始提倡社會信用體系建設(shè)之時，“黑名單”制度便在多個領(lǐng)域廣泛推行，但制定政府采購領(lǐng)域供應(yīng)商違法失信“黑名單”信息共享和聯(lián)合懲戒相關(guān)制度的省份并不多。去年，陜西省財政廳印發(fā)了《陜西省政府采購領(lǐng)域供應(yīng)商違法失信“黑名單”信息共享和聯(lián)合懲戒實施辦法》，明確了政府采購領(lǐng)域供應(yīng)商的21種違法失信行為。納入“黑名單”的供應(yīng)商將受到聯(lián)合懲戒，包括限制參加政府采購活動；限制參加政府投資項目招投標(biāo)活動；加強日常監(jiān)管，提高監(jiān)督檢查頻次；禁止參與評優(yōu)評先；限制享受各類政府扶持政策等。

第四種模式是供應(yīng)商庫+量化誠信指數(shù)+“黑名單”三合一，典型代表為浙江省。浙江是較早探索供應(yīng)商信用管理的省份之一，該省以全省統(tǒng)一的網(wǎng)上注冊供應(yīng)商庫為基礎(chǔ)框架，通過量化積分的方式，對供應(yīng)商誠信行為進(jìn)行考核。供應(yīng)商政府采購誠信指數(shù)由“起始基礎(chǔ)分±誠信記錄分＋業(yè)績考核分”組成。該省還通過“黑名單”將失信供應(yīng)商公開曝光，并在處罰有效期內(nèi)禁止其參加政府采購活動。此外，浙江政府采購供應(yīng)商信用修復(fù)制度同樣值得“點贊”，“黑名單”中的失信供應(yīng)商，仍可通過努力轉(zhuǎn)變?yōu)槭匦耪摺?/span>

第五種模式是信用承諾制，典型代表為湖北省。去年，該省財政廳印發(fā)通知，針對供應(yīng)商、代理機構(gòu)、評審專家全面推行政府采購信用承諾制，將信用承諾納入市場主體信用記錄。關(guān)于政府采購供應(yīng)商，要求其在采購活動開展前簽署誠信承諾書，承諾提供給注冊登記部門、行業(yè)管理部門、司法部門、行業(yè)組織以及在采購活動中提交的所有資料均合法、真實、有效。若違背承諾約定，經(jīng)查實，愿意接受行業(yè)主管部門和信用管理部門相應(yīng)的規(guī)定處罰。

此外，河北省還將供應(yīng)商信用情況作為入駐該省網(wǎng)上商城的資格條件，若入駐供應(yīng)商在網(wǎng)上商城經(jīng)營期間發(fā)生在“信用中國”和“信用中國（河北）”網(wǎng)站中被列入“行政處罰”“重點關(guān)注名單”或者“黑名單”等失信行為記錄，將被取消網(wǎng)上商城供應(yīng)商資格。

現(xiàn)有模式有待進(jìn)一步優(yōu)化完善

各地政府采購供應(yīng)商信用管理模式不一，實施效果存在不同程度的差異，一些地區(qū)所謂的創(chuàng)新舉措，在具體標(biāo)準(zhǔn)、法律效力等方面也引發(fā)了爭議。

中央財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院教授姜愛華認(rèn)為，當(dāng)前不少省市重視政府采購供應(yīng)商信用管理，采取各種積極舉措對供應(yīng)商的信用信息進(jìn)行記錄、收集及懲戒，營造誠實守信、公平競爭的氛圍，這是值得肯定的，不過，也存在一些值得反思和改進(jìn)的問題。一是信用管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，使得聯(lián)合懲戒作用難以發(fā)揮。如，有的地區(qū)采用積分制進(jìn)行信用等級評價，有的采用建立誠信檔案制，有的采用“黑名單”制或承諾制，管理手段、管理標(biāo)準(zhǔn)的差異，使得各地政府采購誠信聯(lián)合懲戒機制難以對接，也不利于政府采購領(lǐng)域與其他領(lǐng)域的聯(lián)合懲戒。二是信用管理機制較為單一，信用的作用遠(yuǎn)未發(fā)揮。目前主要是建立了違法失信懲戒機制，守法誠信褒獎機制建設(shè)力度不夠，且信用管理機制主要以企業(yè)為懲戒對象，未將企業(yè)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員納入管理范圍，容易出現(xiàn)企業(yè)失信、實際控股人或負(fù)責(zé)人“改頭換面”又參加政府采購活動的情況。三是對供應(yīng)商違法失信行為的識別不足，難免存在“漏網(wǎng)之魚”。一些供應(yīng)商采取比較隱蔽的方式圍標(biāo)、串標(biāo)，難以被識別出來，使得信用管理的作用范圍仍然較窄。

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、公共資源交易研究中心教授王叢虎表示，為進(jìn)一步發(fā)揮信用的作用，可在傳統(tǒng)的政府采購評審機制中增加信用的比重，部分地區(qū)對信用評價分?jǐn)?shù)和等級不同的供應(yīng)商，給予其評審加分或扣減分?jǐn)?shù)的做法值得借鑒，但是，如何對供應(yīng)商的信用情況進(jìn)行客觀、合理的量化打分，并保證將分?jǐn)?shù)運用到評審過程中的公平公正？這種評審加分或扣減分?jǐn)?shù)，是否有法律依據(jù)？這些問題都不容忽視。

一些業(yè)內(nèi)人士還對供應(yīng)商誠信承諾制等做法持反對意見，認(rèn)為這類做法的實際意義并不大，是部分地方政府部門的懶政，“形式大于內(nèi)容”，且供應(yīng)商所謂自愿的承諾，在法律效力方面也遠(yuǎn)不如既有的法律法規(guī)規(guī)定及采購文件，供應(yīng)商一旦違背承諾，很難根據(jù)承諾書追究其責(zé)任。在當(dāng)前政府采購信用體系尚未建立健全、誠信氛圍還不夠濃厚的背景下，信用承諾只能起到很小的輔助作用。

道阻且長，行則將至

積跬步，才能至千里。多位業(yè)內(nèi)專家表示，政府采購信用體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及采購人、供應(yīng)商、代理機構(gòu)、評審專家乃至監(jiān)督管理部門。目前，我國政府采購信用體系建設(shè)仍處于起步階段，各地在政府采購供應(yīng)商信用管理模式探索過程中出現(xiàn)種種問題，符合新生事物的成長和發(fā)展邏輯。有問題，恰恰才有進(jìn)步和完善的空間。

地方實踐百花齊放，倒逼頂層設(shè)計的出臺。王叢虎建議，當(dāng)前，政府采購信用體系建設(shè)的首要任務(wù)是統(tǒng)籌構(gòu)建全國統(tǒng)一的法律規(guī)章制度體系，健全相關(guān)信息技術(shù)體系，完善主管機構(gòu)組織隊伍等。其中，第一任務(wù)便是修訂《政府采購法》，在國家層面出臺統(tǒng)一的政府采購信用管理的法律法規(guī)，出臺信用立法草案，指導(dǎo)各地政府采購信用體系建設(shè)，為各地政府采購信用管理包括供應(yīng)商信用管理工作提供法律依據(jù)。姜愛華也表示，需建立全國統(tǒng)一的政府采購信用管理標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建“一處失信、處處受限”的信用懲戒大格局，讓失信者寸步難行。此外，還要完善守法誠信褒獎機制，與違法失信懲戒機制相配合，共同發(fā)揮信用體系“扶正祛邪”的功能，并將企業(yè)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員也列入信用管理對象。

關(guān)于政府采購信用評價指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)體系的制定完善，應(yīng)由政府部門來主導(dǎo)，還是交由行業(yè)協(xié)會等社會組織、第三方負(fù)責(zé)，業(yè)內(nèi)一直存在不同意見。有專家建議，無論是政府部門還是第三方，在對供應(yīng)商等采購主體信用信息情況的處理過程中，難免摻入主觀因素，可通過計算機自動化計分、評定等級，并確保信息來源的真實可靠、運算模型的科學(xué)合理?！敦斦筷P(guān)于在政府采購活動中查詢及使用信用記錄有關(guān)問題的通知》（財庫[2016]125號）明確，各地區(qū)各部門應(yīng)在政府采購活動中積極推進(jìn)信用信息的共享和使用，研究制定符合本地本部門實際情況的具體操作程序和辦法。若當(dāng)?shù)卣少彶块T據(jù)此制定了供應(yīng)商信用情況的具體應(yīng)用情形，如可在項目評審時給予一定的加分或扣減分?jǐn)?shù)，則不算于法無據(jù)。不過，在將供應(yīng)商的信用評價情況運用到采購項目評審中時，也可借計算機實現(xiàn)自動化計分及評審，避免人為干擾。

對于如何有效認(rèn)定供應(yīng)商的失信行為，姜愛華、王叢虎等受訪專家一致認(rèn)為，隨著政府采購占全國財政支出和GDP的比重的日漸上升，供應(yīng)商的數(shù)量很有可能繼續(xù)增長，而監(jiān)管部門、集采機構(gòu)等采購管理組織部門的人力則難以有效增加。未來，政府采購交易的統(tǒng)一信息平臺每天會產(chǎn)生海量的供應(yīng)商數(shù)據(jù)，可利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，加強對供應(yīng)商違法失信行為的識別，實現(xiàn)政府部門監(jiān)督管理的智慧化和精準(zhǔn)化。

還有專家提出引入市場退出機制、建立政府采購誠信保險制度以及供應(yīng)商信用等級制度等建議。針對那些不遵守行業(yè)操守、多次失信違規(guī)的供應(yīng)商，堅決驅(qū)逐出政府采購市場，處以終身或有一定限期的禁入?？紤]到我國有些專業(yè)的供應(yīng)商數(shù)量還比較少，尤其是我國近年來大力推進(jìn)政府購買服務(wù)改革，一些專業(yè)和領(lǐng)域的服務(wù)主體更少，若一失信便確定為無限期的完全退出，市場競爭可能大大減弱，因此可設(shè)定為一定期限的禁入，并進(jìn)一步建立完善政府采購信用修復(fù)機制。關(guān)于政府采購誠信保險制度，則是要求供應(yīng)商為其在政府采購活動中提供的有形產(chǎn)品、貨物的質(zhì)量以及無形的服務(wù)等購買誠信保險。這可能涉及保險公司對供應(yīng)商提供的工程或服務(wù)的質(zhì)量及專業(yè)性的判斷權(quán)衡。供應(yīng)商信用等級制度，是對供應(yīng)商的信用情況用等級加以區(qū)分，按照不同分值區(qū)間，將其分為優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商、合格供應(yīng)商、基本合格供應(yīng)商、不合格供應(yīng)商四個等級，形成軟性的激勵懲戒機制，促進(jìn)不合格供應(yīng)商向優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商轉(zhuǎn)化，推動守信者始終受益、失信者處處受限氛圍的形成。但應(yīng)確保分級所依據(jù)的數(shù)據(jù)信息的真實性、及時性；保障供應(yīng)商對不合理評判結(jié)果的申訴渠道和救濟(jì)權(quán)利；暢通不同級別供應(yīng)商轉(zhuǎn)化的通道，實現(xiàn)動態(tài)良性的信用治理。

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