政府采購電子賣場的基本問題

【政府采購電子賣場系列談】

編者按：作為執(zhí)行協(xié)議供貨和定點采購業(yè)務的電子化平臺，政府采購電子賣場已伴隨著協(xié)議供貨制度走過十余年歷程，在提高采購效率、增強采購透明度、降低采購價格、提升采購體驗等方面發(fā)揮了積極作用。當前，《深化政府采購制度改革方案》即將正式公布、政府采購方式和采購模式有望進一步重塑，系統(tǒng)梳理政府采購電子賣場多年實踐的利弊得失，探究其未來發(fā)展方向，為政策制定者和實踐者提供參考依據(jù)，正是我們推出這個系列的初衷。

政府采購電子賣場的基本問題

——兼談對協(xié)議供貨電子化平臺的再認識

■ 張曉光

政府采購電子賣場并不是新生事物，它是本世紀初政府采購領域協(xié)議供貨和定點采購的普遍推廣與互聯(lián)網(wǎng)信息技術飛速發(fā)展相結合的產(chǎn)物，其實質(zhì)是執(zhí)行協(xié)議供貨和定點采購業(yè)務的電子化平臺。政府采購電子賣場是時代的產(chǎn)物，也隨著時代的發(fā)展而發(fā)展。然而，正如每個時代總有屬于自己的問題，政府采購電子賣場在每個發(fā)展階段也都有各自的問題，但正是這些問題的不斷解決，推動著政府采購電子賣場不斷完善和發(fā)展。對于政府采購電子賣場的研究，首先要科學地認識和準確地把握其性質(zhì)定義、展現(xiàn)形式、功能特色、建設運營等基本問題。

政府采購電子賣場的性質(zhì)定義

政府采購電子賣場，顧名思義，就是政府采購領域的電子賣場。從政府采購專業(yè)角度來講，這個概念具有一定的特殊含義。政府采購電子賣場，全稱應為政府采購協(xié)議供貨和定點采購電子賣場，是執(zhí)行協(xié)議供貨和定點采購的電子化平臺。在政府采購領域，電子賣場是一個統(tǒng)稱，諸如電子商場、電子商城、電子集市、網(wǎng)上超市、網(wǎng)上商城、電商平臺等都是電子賣場的不同稱謂，盡管業(yè)務形式有所不同，但都是協(xié)議供貨的電子化平臺。

政府采購電子賣場的“賣”具有特定指向。作為電子化平臺的電子賣場，并不是把電子賣場提供的服務“賣”給入駐的供應商或者采購人，而是為執(zhí)行協(xié)議供貨業(yè)務搭建的服務供應商和采購人的政務平臺。初期，政府采購電子賣場通常只具有信息發(fā)布和商品信息查詢功能，所有的相關交易都是在線下進行的。隨著電子商務的迅猛發(fā)展，自營式電商企業(yè)積極參與協(xié)議供貨，同時推動了電子賣場在線交易功能的開發(fā)和應用，并逐漸實現(xiàn)了由查詢信息功能到線上交易、電子支付、電子合同等多重功能的拓展。

需要指出的是，政府采購電子賣場本質(zhì)上不是電子商務平臺，但是功能上卻和電子商務平臺近似。政府采購電子賣場的“賣”主要是指采購人通過電子化平臺查詢商品和供貨服務商信息，并和供貨服務商進行商品采購交易的行為，而不是經(jīng)營性電子商務平臺，這是政府采購電子賣場與一般意義上的電子商務平臺最根本的區(qū)別。因此，《電子商務法》不適用于政府采購電子賣場。曾有業(yè)內(nèi)人士呼吁處理好《電子商務法》對電商化平臺的一般要求與政府采購相關法規(guī)對電子化平臺的特定要求的關系。但從目前法規(guī)來看，政府采購電子賣場和電子商務平臺盡管部分功能相同，性質(zhì)卻截然不同。不過，自營式電商企業(yè)可以作為政府采購電子賣場的供貨主體，這種自營式電商企業(yè)作為協(xié)議采購電子賣場供貨主體的模式，即政府采購協(xié)議采購電商化。

政府采購電子賣場的展現(xiàn)形式

既然政府采購電子賣場是執(zhí)行協(xié)議供貨和定點采購的電子化平臺，那么，其展現(xiàn)形式就應由協(xié)議供貨和定點采購所選取的商業(yè)模式?jīng)Q定。

就定點服務采購而言，提供服務的供貨主體是企業(yè)自身，可以簡單稱之為“服務+企業(yè)”模式。就協(xié)議供貨而言，提供商品的供貨主體既可以是生產(chǎn)廠家，也可以是擁有商品的渠道供應商（自營式電商企業(yè)）。生產(chǎn)廠家作為供貨主體的，通常廠家不直接供貨，而是由其指定的渠道供應商供貨。不過，其指定的渠道供應商并非供貨主體，供貨責任由廠家承擔。這種形式可以簡單稱之為“商品+生產(chǎn)廠家+生產(chǎn)廠家指定的渠道供應商”模式。自營式電商企業(yè)參與協(xié)議供貨，實質(zhì)上就是擁有商品所有權的渠道供應商成了供貨主體。這種形式可以簡單稱之為“渠道供應商（自營式電商企業(yè)）+商品”模式。

定點服務電子賣場展現(xiàn)形式相對簡單，電子賣場以服務品目加以區(qū)分，每個服務品目按照自身特點進行展示，提供中標企業(yè)的相關信息供采購人查詢即可。協(xié)議采購電子賣場展現(xiàn)形式則依情況而定。“商品+生產(chǎn)廠家+生產(chǎn)廠家指定的渠道供應商”模式通常以商品信息為核心，是比較傳統(tǒng)的形式。采購人的采購首先從選擇商品開始，再到確定渠道供應商?！扒拦蹋ㄗ誀I式電商企業(yè)）+商品”模式通常以渠道供應商（自營式電商企業(yè)）為核心，是電商化普遍采用的形式。采購人的采購首先從選擇渠道供應商（自營式電商企業(yè)）開始，再到確定商品。目前，中央政府采購網(wǎng)上商城即是這種形式。但在協(xié)議采購電商化中，有些電子賣場依舊以商品信息為核心，即采用“商品+渠道供應商（自營式電商企業(yè)）”模式，比如天津政府采購中心網(wǎng)上商城（試運行）即是這種展現(xiàn)形式。

協(xié)議供貨電子賣場不同的展現(xiàn)形式，代表著人們對協(xié)議供貨不同商業(yè)模式的認識和理解。以商品信息為核心，強調(diào)的是無論供貨主體是生產(chǎn)廠家還是渠道供應商（自營式電商企業(yè)）都不重要，商品才是電子賣場采購的核心要素。以渠道供應商（自營式電商企業(yè)）為核心，強調(diào)的是渠道供應商（自營式電商企業(yè)）的品牌價值，渠道供應商（自營式電商企業(yè)）的品牌價值也可以成為電子賣場采購的核心要素。二者的差異，反映的正是目前政府采購協(xié)議供貨領域生產(chǎn)廠家和渠道供應商（自營式電商企業(yè)）激烈競爭的狀況。既然競爭尚未分出勝負，那么兩種展現(xiàn)形式就無所謂孰優(yōu)孰劣，優(yōu)劣應由采購人評判，由政府采購市場決定。

政府采購電子賣場的特色功能

政府采購電子賣場的功能，如商品信息展示、商品搜索、采購交易功能，基本和電子商務平臺一致。但是，電子賣場作為協(xié)議供貨和定點服務的業(yè)務執(zhí)行平臺，其功能具有政府采購業(yè)務特色，部分業(yè)務特色甚至與電子商務平臺的某些交易原則沖突。這些業(yè)務特色正是電子賣場的功能特色，主要表現(xiàn)為批量實施功能、價格管控功能、政策執(zhí)行功能等。

電子賣場是協(xié)議供貨執(zhí)行平臺，協(xié)議供貨解決的是標準和規(guī)格統(tǒng)一、采購頻繁且品牌較多的小額零星貨物的采購問題。協(xié)議供貨畢竟是集中采購下的協(xié)議供貨，同樣要盡可能發(fā)揮批量采購的規(guī)模優(yōu)勢。財政部于2004年發(fā)布的《中央單位政府采購管理實施辦法》（財庫［2004］104號）第三十二條明確指出：“中央單位采購協(xié)議供貨或定點采購項目，一次性采購批量較大的，應當與中標供應商就價格再次談判或詢價?！边@就要求電子賣場也要盡可能實現(xiàn)規(guī)模效益。規(guī)模效益的最重要體現(xiàn)就是以量換取的價格優(yōu)勢。而在電子賣場中，有多種批量采購的實現(xiàn)形式。比如階梯要約折扣功能，供應商在投標時承諾執(zhí)行某個品目根據(jù)銷售數(shù)量設定的階梯要約折扣，電子賣場在技術上設置階梯要約折扣價格，采購人在采購時就可以根據(jù)采購數(shù)量享受價格折扣。又如批量議價功能，北京市將批量采購建立在協(xié)議供貨的基礎上，通過歸集批量采購需求和零星采購數(shù)量，與供應商按照優(yōu)惠幅度進行議價，從而獲取批量價格和零星采購跟單價格。一直以來，協(xié)議供貨因質(zhì)次價高而廣受詬病，電子賣場通常采用不同方法進行價格管控。比如在線競價，就是在采購人確定需求的基礎上開展線上競價以實現(xiàn)價低者成交的方法。又如引入第三方價格參考指數(shù)，商品價格高于第三方價格參考指數(shù)的不能上線銷售。商品價格本應由市場供需決定，但是基于協(xié)議供貨的價格壓力，采取價格管控也是無奈之舉。此外，協(xié)議供貨必須執(zhí)行政府采購政策，因此電子賣場必須為強制采購節(jié)能產(chǎn)品政策、優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品政策、支持中小企業(yè)發(fā)展政策等設置相應的執(zhí)行功能。

電子賣場的特色功能，正是其作為政府采購業(yè)務平臺的本質(zhì)體現(xiàn)。這些特色功能也是市場化的電商平臺不具備的，甚至是不可能具備的。《電子商務法》第四十六條明確：“電子商務平臺經(jīng)營者為經(jīng)營者之間的電子商務提供服務，應當遵守法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定，不得采取集中競價、做市商等集中交易方式進行交易，不得進行標準化合約交易?！倍薪灰?，尤其是集中競價交易正是電子賣場的重要功能之一。

政府采購電子賣場的建設運營

2002年，財政部在中央單位推行協(xié)議供貨和定點采購，之后協(xié)議供貨和定點采購在全國普遍推廣。協(xié)議供貨和定點采購興起之時，正是互聯(lián)網(wǎng)信息技術在中國飛速發(fā)展的時代，政府采購電子賣場應運而生。從中央到地方，電子賣場以不同的名稱實現(xiàn)了協(xié)議供貨和定點采購的電子化。各地由于對協(xié)議供貨制度的認識不同、理解不同，以及自身發(fā)展狀況不同，電子賣場建設也各具特色。形形色色的政府采購電子賣場，盡管存在重復建設、信息孤島等問題，卻是政府采購參與者認識和探索協(xié)議供貨電子化的重要實踐成果。

2013年，財政部印發(fā)《全國政府采購管理交易系統(tǒng)建設總體規(guī)劃》《政府采購業(yè)務基礎數(shù)據(jù)規(guī)范》，其中，對作為業(yè)務處理平臺的八個主要系統(tǒng)之一的協(xié)議和定點采購（電子商場）子系統(tǒng)也進行了規(guī)劃，但面對業(yè)已普遍存在的電子賣場，執(zhí)行難度較大。是建設全國統(tǒng)一的電子賣場，還是維持百花齊放、百家爭鳴的現(xiàn)狀？實際上，這就是如何看待“統(tǒng)”“分”的問題。全國統(tǒng)一，會影響基層實踐者的積極性，失去地方特色和創(chuàng)新活力；分權給地方，又容易造成重復浪費，錯失互聯(lián)網(wǎng)帶來的諸多便利條件。

筆者認為，從政府采購電子化的整體發(fā)展與協(xié)議供貨、定點采購的特點來看，當前政府采購電子賣場建設應適當集中，每個省級行政區(qū)域內(nèi)建設2-3家即可。政府采購電子賣場多由財政監(jiān)督管理部門或集中采購機構承擔建設，經(jīng)過多年的實踐開發(fā)，從技術架構到應用支撐已相對成熟。政府采購電子賣場是非營利性的電子政務服務平臺，其建設費用和運營費用都應由政府承擔。但在各地的實踐中，電子賣場的建設費用或運營費用出現(xiàn)了由入駐供應商均攤的狀況，這一點應予以糾正。政府采購電子賣場的建設運營應始終保持技術中立，也應始終保持公益屬性。財政監(jiān)督管理部門或集中采購機構不應依靠強勢地位，將其應當承擔的建設和運營費用轉(zhuǎn)嫁給供應商，這和當下優(yōu)化政府采購營商環(huán)境的要求也極為不符。

政府采購電子賣場的多重定位

政府采購電子賣場伴隨著協(xié)議供貨制度已經(jīng)走過了十幾年的歷程。十幾年前，在電子賣場發(fā)展初期，中國的電子商務市場尚未充分發(fā)展。如今，中國的電子商務市場和平臺經(jīng)濟已經(jīng)引領全球。隨著自營式電商企業(yè)的出現(xiàn)，電商企業(yè)積極參與政府采購，電商企業(yè)巨頭更是以不同的形式參與政府采購協(xié)議供貨業(yè)務，有的為協(xié)議供貨提供電子賣場建設運營服務，有的直接入駐電子賣場成為協(xié)議供貨的供應商。無論是電商平臺企業(yè)，還是自有網(wǎng)站自營式電商企業(yè)，其重要特征就是本身即建有電子賣場。

電子商務的充分發(fā)展和電商企業(yè)的積極參與，為政府采購電子賣場帶來了新鮮血液，也使其定位更趨復雜。政府采購電子賣場應根據(jù)商品特點和政府采購政策設置不同的實現(xiàn)形式。對于容易形成批量規(guī)模的商品，電子賣場應承擔采購人角色，以效率和結果為導向，依托互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)在線歸集競價功能，最終獲得協(xié)議供貨電子化基礎上的批量規(guī)模優(yōu)勢；對于小額通用且價格透明的商品，應由采購人在電商企業(yè)自有平臺直接采購，其批量規(guī)模優(yōu)勢可通過電商企業(yè)的價格折扣實現(xiàn)，電子賣場承擔服務、銜接和統(tǒng)計數(shù)據(jù)的平臺角色。目前，中央政府采購網(wǎng)上商城只是提供了電商企業(yè)自有平臺鏈接或電商企業(yè)自有平臺登錄鏈接，已實現(xiàn)了采購人進入電商企業(yè)自有平臺直接采購。對于通用市場基本不流通、技術復雜、單個價格較高且不透明的商品，電子賣場應提供單個商品的競價功能或者價格監(jiān)測功能，真正承擔起賣場角色。

政府采購電子賣場的多重定位，是推進政府采購高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實要求，也是實現(xiàn)政府采購精細化管理的必然要求。其多重定位也要求充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用和更好發(fā)揮政府作用。對于電商企業(yè)具有價格優(yōu)勢的商品，電子賣場要完全交給電商企業(yè)去做；對于電商企業(yè)無法實現(xiàn)批量規(guī)模優(yōu)勢的商品、電商企業(yè)不銷售且價格不透明的商品以及電商企業(yè)無法滿足政府采購政策要求的商品，則應由電子賣場去承擔和執(zhí)行價格監(jiān)測或管控的功能。

（作者單位：北京市政府采購中心）

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