采購(gòu)需求有譜，采購(gòu)結(jié)果才能更靠譜

【專(zhuān)家解讀】

采購(gòu)需求有譜，采購(gòu)結(jié)果才能更靠譜

——第三批政府采購(gòu)行政裁決指導(dǎo)性案例第21號(hào)解讀

■ 本報(bào)記者 楊文君

在第三批政府采購(gòu)行政裁決指導(dǎo)性案例第21號(hào)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“第21號(hào)案例”）——J大學(xué)T校區(qū)車(chē)輛識(shí)別系統(tǒng)公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目投訴案中，招標(biāo)文件要求供應(yīng)商提供的車(chē)輛識(shí)別系統(tǒng)與校區(qū)現(xiàn)有的三大系統(tǒng)平臺(tái)對(duì)接，但卻沒(méi)有告知現(xiàn)有系統(tǒng)接口的具體信息，結(jié)果導(dǎo)致項(xiàng)目被投訴且廢標(biāo)。對(duì)此，受訪專(zhuān)家一致表示：“該案例系對(duì)采購(gòu)需求的正面引導(dǎo)，即采購(gòu)人應(yīng)提出完整、明確的采購(gòu)需求，并根據(jù)需求特點(diǎn)選擇合適的采購(gòu)方式。另外，財(cái)政部門(mén)在對(duì)此類(lèi)案件判罰時(shí)，可從需求的完整性、確定性方面進(jìn)行考慮。”

核心標(biāo)準(zhǔn)：采購(gòu)需求應(yīng)完整、明確

采購(gòu)需求應(yīng)完整、明確，這是本案例的核心要點(diǎn)，也是眾多專(zhuān)家給出的解讀重點(diǎn)。

“第21號(hào)案例的主旨正是：采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)文件中完整、明確地提出采購(gòu)需求，這樣做，一方面便于供應(yīng)商予以響應(yīng)，另一方面，也便于評(píng)審委員會(huì)對(duì)供應(yīng)商是否實(shí)質(zhì)響應(yīng)作出評(píng)價(jià)。”北京市第一中級(jí)人民法院行政庭庭長(zhǎng)薛峰在接受記者采訪時(shí)表示。

“在第21號(hào)案例中，上述項(xiàng)目正是因?yàn)檎袠?biāo)文件沒(méi)有明確現(xiàn)有系統(tǒng)接口的具體信息，即未提出完整、明確、細(xì)化的采購(gòu)需求，才招致投訴。并且，財(cái)政部門(mén)認(rèn)同了投訴事項(xiàng)，認(rèn)定中標(biāo)結(jié)果無(wú)效，責(zé)令重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)?！敝袊?guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授成協(xié)中說(shuō)。

從法律層面講，根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》）第十五條第二款的規(guī)定，采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)以及政府采購(gòu)政策規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求。政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)就確定采購(gòu)需求征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)。除因技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求外，采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)完整、明確。必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)就確定采購(gòu)需求征求相關(guān)供應(yīng)商、專(zhuān)家的意見(jiàn)。

從實(shí)踐層面看。“在實(shí)際工作中，采購(gòu)需求編制應(yīng)當(dāng)先以目標(biāo)性需求為基礎(chǔ)，進(jìn)而形成具體功能需求指標(biāo)，并將其進(jìn)一步細(xì)化成為技術(shù)需求，從而確保采購(gòu)需求完整、明確，目的是為供應(yīng)商廣泛參與競(jìng)爭(zhēng)和方便報(bào)價(jià)提供條件?！鼻鄭u市財(cái)政局政府采購(gòu)監(jiān)督管理處朱士龍介紹道。

“再深一步想，事實(shí)上，明確采購(gòu)需求也是落實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任的一種體現(xiàn)?！背蓞f(xié)中強(qiáng)調(diào)，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)的《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，將落實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任作為重要內(nèi)容予以明確。采購(gòu)人落實(shí)主體責(zé)任的首要內(nèi)容就是明確采購(gòu)需求，將那些適宜通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)的項(xiàng)目納入公開(kāi)招標(biāo)的范圍。為此，在項(xiàng)目委托前，采購(gòu)人各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)采購(gòu)標(biāo)的的市場(chǎng)技術(shù)服務(wù)水平、供應(yīng)、價(jià)格等情況進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等科學(xué)合理地確定技術(shù)需求。只有采購(gòu)人的目標(biāo)性需求、功能性需求和技術(shù)性需求，能夠做到完整、明確、具體、客觀，供應(yīng)商才能有針對(duì)性地響應(yīng)，政府采購(gòu)活動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)公平性、競(jìng)爭(zhēng)性的目標(biāo)。

升級(jí)標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)接信息化時(shí)代

記者了解到，近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)蓬勃發(fā)展，信息化平臺(tái)建設(shè)如火如荼。在政府采購(gòu)項(xiàng)目中，平臺(tái)建設(shè)或者系統(tǒng)升級(jí)、改造的項(xiàng)目也很多，這類(lèi)項(xiàng)目一般要求新系統(tǒng)和原系統(tǒng)對(duì)接，以完善或者增加原有平臺(tái)或者系統(tǒng)的功能，在某些項(xiàng)目中，這樣的要求也是非常必要的。新老系統(tǒng)無(wú)縫對(duì)接，不僅可以提高系統(tǒng)的功能、延長(zhǎng)使用壽命、保持系統(tǒng)的一致性和穩(wěn)定性，還可以有效地節(jié)省資金、提高效率。但實(shí)際工作中往往會(huì)遇到被原軟件開(kāi)發(fā)商“綁架”的情形，導(dǎo)致采購(gòu)人無(wú)所適從。

面對(duì)信息化時(shí)代提出的新課題，采購(gòu)人和財(cái)政部門(mén)又該如何應(yīng)對(duì)？

結(jié)合本案例，薛峰指出，“采購(gòu)項(xiàng)目與現(xiàn)有系統(tǒng)對(duì)接”屬于采購(gòu)人的需求，采購(gòu)人在招標(biāo)文件中作出此項(xiàng)要求并不構(gòu)成歧視性或排他性的條款，但是要求采購(gòu)人在招標(biāo)文件中對(duì)此需求予以具體化，即將現(xiàn)有系統(tǒng)的技術(shù)指標(biāo)和要求在招標(biāo)文件中加以明確。供應(yīng)商根據(jù)現(xiàn)有系統(tǒng)的技術(shù)參數(shù)和要求，可以確定投標(biāo)的技術(shù)方案，亦可以根據(jù)技術(shù)方案的工作量確定相關(guān)費(fèi)用情況。

薛峰還告訴記者，目前，許多財(cái)政部門(mén)在處理類(lèi)似案件時(shí)，往往簡(jiǎn)單地認(rèn)定為“對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇的情形”，但就本案例而言，這種情形尚不構(gòu)成《實(shí)施條例》第二十條規(guī)定的以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇，因?yàn)榇祟?lèi)信息化項(xiàng)目，大多數(shù)供應(yīng)商都能滿足采購(gòu)需求，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)文件中公開(kāi)相關(guān)數(shù)據(jù)。

“第21號(hào)案例對(duì)各級(jí)財(cái)政部門(mén)處理此類(lèi)案件方面有很強(qiáng)的指導(dǎo)作用?！笔茉L專(zhuān)家一致認(rèn)為。

然而，實(shí)踐總是比想象中更加豐富、飽滿，從“有求”到“有應(yīng)”，需要跨越諸多項(xiàng)目和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

“我認(rèn)為，還應(yīng)該根據(jù)不同的項(xiàng)目特點(diǎn)加以區(qū)分?！鄙虾Ｊ胸?cái)政局政府采購(gòu)管理處副處長(zhǎng)王周歡指出，像21號(hào)案例提及的情況，如果系統(tǒng)接口的指標(biāo)是標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的，那么就應(yīng)該在采購(gòu)文件中提出系統(tǒng)接口信息，從而讓政府采購(gòu)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)更充分。

實(shí)際上，除了第21號(hào)案例中擬采購(gòu)的新系統(tǒng)需要和現(xiàn)有不同系統(tǒng)對(duì)接的情況，現(xiàn)實(shí)中還存在系統(tǒng)后續(xù)開(kāi)發(fā)或擴(kuò)容的問(wèn)題，此時(shí)，采購(gòu)人通常更愿意讓原供應(yīng)商提供服務(wù)?！叭欢?，即便是此種情況，我個(gè)人也建議在招標(biāo)文件中公開(kāi)原有系統(tǒng)的信息，即明確采購(gòu)需求，讓符合要求的供應(yīng)商都參與進(jìn)來(lái)。這時(shí)，只是存在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)成功概率大小的問(wèn)題，原服務(wù)商擁有更多的“競(jìng)選”優(yōu)勢(shì)，更有可能“中選”，如果不是原服務(wù)商“中選”，這證明有更好的供應(yīng)商能夠滿足采購(gòu)人的需求，這并不違背采購(gòu)人的意愿?！蓖踔軞g說(shuō)。

“是的，此類(lèi)問(wèn)題還是要注意加以區(qū)分。”朱士龍也持有相同觀點(diǎn)，并進(jìn)一步補(bǔ)充道，平臺(tái)建設(shè)或者系統(tǒng)開(kāi)發(fā)是屬于內(nèi)部開(kāi)發(fā)增強(qiáng)功能，還是屬于通過(guò)自身的接口，利用或者使用外部其他平臺(tái)（系統(tǒng)）來(lái)增加原有功能，亦或是通過(guò)第三方參與共同開(kāi)發(fā)形成平臺(tái)（系統(tǒng)）之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，達(dá)到提高效能或者功能的目的，對(duì)于不同的情況，采購(gòu)人應(yīng)做到心中有數(shù)。也就是說(shuō)，平臺(tái)（系統(tǒng)）內(nèi)在邏輯關(guān)系與采購(gòu)人要實(shí)現(xiàn)的功能統(tǒng)一，這歸根到底還是如何確定采購(gòu)需求的問(wèn)題。因此，采購(gòu)需求確定了，問(wèn)題就迎刃而解了。

拓展標(biāo)準(zhǔn)：選擇合適的采購(gòu)方式

在信息化時(shí)代提出的挑戰(zhàn)面前，既要在明確需求上下功夫，也要在方式選擇上準(zhǔn)著力。

正如上述專(zhuān)家所說(shuō)，具體項(xiàng)目具體區(qū)分。專(zhuān)家向記者進(jìn)一步解釋道，若原有系統(tǒng)接口規(guī)范統(tǒng)一且數(shù)據(jù)交換和校驗(yàn)等信息詳細(xì)明確，除了在采購(gòu)文件中公開(kāi)接口信息、明確需求外，一般而言，在符合《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第十一條規(guī)定的七項(xiàng)內(nèi)容的情況下，可以采用公開(kāi)招標(biāo)方式組織政府采購(gòu)，以便采購(gòu)人通過(guò)廣泛競(jìng)爭(zhēng)選擇更符合需求的系統(tǒng)。

而對(duì)于那些接口技術(shù)規(guī)格難以明確、規(guī)范、統(tǒng)一的采購(gòu)項(xiàng)目，公開(kāi)招標(biāo)并不是最好的選擇。

“《實(shí)施條例》第十五條規(guī)定了一個(gè)除外情形，‘除因技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求外’，也就是說(shuō)，這種情形不適用公開(kāi)招標(biāo)?！毖Ψ灞硎?，第21號(hào)案例所涉項(xiàng)目并不存在不能采用公開(kāi)招標(biāo)方式的問(wèn)題。案例要點(diǎn)中提出根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目需求特點(diǎn)確定適合的采購(gòu)方式，一般是針對(duì)采購(gòu)需求難以明確的情形，據(jù)此，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的具體情況確定競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來(lái)源采購(gòu)等方式。

“對(duì)于信息化類(lèi)項(xiàng)目，那些大量存在一定的技術(shù)壁壘，后續(xù)采購(gòu)內(nèi)容要嚴(yán)重依賴(lài)先前的技術(shù)，而且采購(gòu)人難以通過(guò)具體的、客觀的技術(shù)指標(biāo)將其采購(gòu)需求予以明確、量化的采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)等其他方式來(lái)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)?！背蓞f(xié)中認(rèn)為。

放眼于更多采購(gòu)項(xiàng)目，成協(xié)中進(jìn)一步指出，舉個(gè)比較典型的例子，針對(duì)某些二期采購(gòu)項(xiàng)目、后續(xù)采購(gòu)項(xiàng)目、售后服務(wù)類(lèi)采購(gòu)或者是采購(gòu)需求指向?qū)＠a(chǎn)品的項(xiàng)目，如果采購(gòu)人很難將需求量化、細(xì)化，為確保自身訴求得到更好滿足，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)避免通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式進(jìn)行采購(gòu)。

“不以需求為參照，憑‘心’而論定方式”，記者在平時(shí)的采訪中發(fā)現(xiàn)，這樣的“唯心主義”觀點(diǎn)也很常見(jiàn)，許多業(yè)內(nèi)人士誤以為，公開(kāi)招標(biāo)才是最保險(xiǎn)、最安全、最“優(yōu)秀”的采購(gòu)方式。

對(duì)此，專(zhuān)家提醒，公開(kāi)招標(biāo)是政府采購(gòu)的主要方式，但絕對(duì)不是唯一的方式，也并非最好的方式。采購(gòu)方式的選擇應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和采購(gòu)需求來(lái)確定，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主體責(zé)任，強(qiáng)化需求管理，不能為了規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而無(wú)視采購(gòu)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)，全部通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式進(jìn)行采購(gòu)。

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