立足實務難題淺探政采制度改革路徑

【一家之言】

立足實務難題淺探政采制度改革路徑

■ 劉濤

自2018年11月中央全面深化改革委員會通過《深化政府采購制度改革方案》以來，有關深化政府采購制度改革的話題就一直占據(jù)著各大論壇、講座、媒體的頭條，大家都在講采購人主體責任問題、采購交易機制問題、集中采購機構競爭問題。在《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）實施十七周年的今天，特別是在政府采購立法和實施問題日益彰顯、GPA談判進程提速的大背景下，這樣的討論和研究，對于我們正確認識政府采購存在的問題、探索制度完善和改革的路徑是極為重要的。

政府采購制度要改革，破除理論藩籬和實踐難題，要做的工作有很多，涉及政府采購的方方面面，有的問題看似比較簡單，實際情況卻紛繁復雜。改革是對實踐的總結(jié)，對此，筆者將立足實務難題，談一談政府采購制度改革的難點與方向。

評定分離能否真正助力采購人主體責任落實

采購人主體責任問題近些年來被提上日程，怎么強化、強化哪些，關乎政府采購制度的基礎和未來走向。采購人的主體責任確實要強化，現(xiàn)在這種采購過程和結(jié)果無人負責、無法追責的現(xiàn)象要扭轉(zhuǎn)，但是強化的分寸要適度，不能什么權利都歸采購人，否則政府采購的立法必要性都將失去。

我們始終不能忘記，《政府采購法》的立法基礎之一就是加強對采購人采購行為的規(guī)范，解決政府采購領域長期存在的暗箱操作、透明度不夠的問題，由此諸多的制度設計也都是圍繞這一目標展開的。

我們用了十七年的時間，基本實現(xiàn)了政府采購的規(guī)范性建設，其公開、公正、公平的程度和水平都有了很大的提高，《政府采購法》對采購人諸多義務和責任的規(guī)定是功不可沒的。

但是我們能不能由此就認為，這十幾年嚴格的法律實施改變了采購人作為預算資金使用者代理人的身份、消除了采購人潛在的出于個人利益操縱采購結(jié)果的動機，由采購人來主導采購過程和結(jié)果是否更好？至少到現(xiàn)在，還沒有任何一個科學的實證研究能夠證明這一點，而沒有這個結(jié)論做基礎，現(xiàn)在很多所謂強化采購人主體責任、放權于采購人的做法就很成問題。

前段時間國家發(fā)展改革委員會公布的《中華人民共和國招標投標法(修訂草案公開征求意見稿)》，在法律層面規(guī)定了評定分離，根據(jù)現(xiàn)在的情況來看，將來的《政府采購法》修改很有可能也采取這一規(guī)則。但是，評定分離的合理性在哪里？采購人出考卷，供應商來答題，評卷老師也是采購人抽取的，最后得分最高的無法中標，這如何解釋？如果這一規(guī)則的出臺來源于對評審專家評審質(zhì)量的擔憂、對供應商是否誠信投標的懷疑，那評定分離仍然無法避免三個供應商實質(zhì)上都不合格或者大部分不合格的問題，也就很難保證采購人確定的中標人是最優(yōu)選項。

同時，評定分離的規(guī)則一旦確立，諸如評審因素要量化、采購人代表不得發(fā)表傾向性言論、禁止就實質(zhì)性內(nèi)容進行協(xié)商談判、合同必須嚴格履行等等一系列原則、規(guī)定，繼續(xù)存在的意義就不大，整個政府采購制度體系的基礎要重新規(guī)劃。并且，評定分離很有可能產(chǎn)生新的棘手問題，比如它是否會激發(fā)供應商圍標串標的積極性？采購人被圍獵的廉政風險是否會擴大？如果此類問題不可避免，政府采購的制度基礎被動搖，那我們此前十幾年的采購規(guī)范化努力可能就會付諸東流，而任何制度體系在沒有實現(xiàn)規(guī)范性建設之前，所有的目標、愿景、理想的實現(xiàn)都是小概率事件。

即使沒有這些問題，要求采購人按照定標方法，結(jié)合對中標候選人合同履行能力和風險進行復核后確定中標人，對采購人的市場把握、風險防控、法律運用的能力要求也太高，采購人的能力建設問題可能就會很突出。這方面的工作跟不上，采購人對中標人的選擇基本上就類似于抽簽、搖號，隨機性很強，我們所強調(diào)的物有所值、結(jié)果導向、提高預算資金使用效益的目標就會落空。其他的諸如加強績效考核、強化合同履約管理等等，都有類似的問題和風險存在，這是我們深化政府采購制度改革必須予以重視的。

集中采購機構如何參與市場競爭

集中采購機構競爭機制的建設，《政府采購法》對代理機構的選擇，采取的是自愿自主他人不得干涉的原則，集中采購機構作為代理機構，采購人當然可以自由選擇，而一旦自由選擇，集中采購機構的競爭就會產(chǎn)生，一個每年只能完成有限采購項目、委托人滿意度偏低的集中采購機構，其存在的意義就很成問題。

但是這樣一種理論上基本沒有瑕疵的立法假設和目標，現(xiàn)實中卻無法有效實現(xiàn)。按照行政區(qū)劃、行業(yè)隸屬關系設置的集中采購機構，如果有關主管機關再通過多種方式、手段強化其唯一性，采購人的選擇權基本上是沒有的，因為路徑依賴、管理慣性的原因，采購人擇優(yōu)選擇集中采購機構的意愿也不強。實踐中，采購人只管委托不問效果（實際上也沒法問），集中采購機構囿于人員結(jié)構、用人機制、考核激勵的問題，對委托采購的項目無法進行精細管控，采購的效率和效果都差強人意。

所以，雖然集中采購機構缺乏競爭性的根源并不在政府采購制度本身，但是它又是政府采購所倡導的集中采購原則的落腳點，也是政府采購制度改革無法回避，必須直面的問題，否則這項改革就不深入、不全面，改革的預期目標就會落空。

由此引申出來的一個問題就是，我們要對政府采購制度改革的廣度、深度、難度有一個充分的認識，做好改革任重道遠、不能畢其功于一役的心理準備。

政府采購制度改革涉及的專業(yè)和領域很多，其提出的諸多改革方向和重點，從一開始就沒有局限于（實際上也無法做到）政府采購制度本身。因此，如果我們只是在政府采購這個領域修修補補甚至是推倒重來，改革還是無法觸及問題實質(zhì)，只是在做表面文章，改革的成效很可能離預想的很遠。

如這里提及的集中采購機構競爭性改革，關鍵是要解決集中采購機構自身的競爭意識、競爭格局、競爭機制問題，這涉及集中采購機構的屬性、人員、編制、管理等諸多深層次問題，是一個系統(tǒng)性的內(nèi)容，牽涉的面很廣，需要多個部門、領域協(xié)調(diào)一致，改革的難度很大，周期也會很長。

其他的諸如供應商的誠信投標問題、采購合同的全面履約問題、交易機制的重構問題、監(jiān)管機構的監(jiān)管重心問題，都是如此。政府采購制度設計的再精細、再完備，沒有其他相應的制度體系做支撐，政府采購的理想和目標一樣無法實現(xiàn)。

有專家曾經(jīng)反復強調(diào)，任何社會、任何領域，都不可能只依賴某一種制度來規(guī)范，需要的是一整套相互制約、相互補充的制度體系，這些制度不僅包括憲法和法律明確規(guī)定的，可能更重要的是包括了社會中不斷形成、發(fā)展、變化的慣例、習慣、道德、風俗這樣一些非正式的制度。

即便是政府采購制度自身產(chǎn)生的問題，改革的難度也不可低估，尤其是要正確識別、準確區(qū)分問題產(chǎn)生的根源，對癥下藥。

《政府采購法》的修訂怎樣應對各類現(xiàn)實問題

現(xiàn)在很多研究文章都在指責政府采購忽視需求和結(jié)果管理，只管程序正當、不問采購實效。但是《政府采購法》第一條在闡述自己立法目的時就表明，要提高政府采購資金的使用效益；其第十七條要求集中采購機構進行政府采購活動，應當符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務良好的要求；其第三十八條規(guī)定，采購人要根據(jù)符合采購需求、質(zhì)量和服務相等且報價最低的原則確定成交供應商；其第五十條要求，政府采購合同的雙方當事人不得擅自變更、中止或者終止合同等等。

諸多關于需求和結(jié)果的規(guī)定，《政府采購法》說得很清楚，實踐中卻還是選擇忽視它，是司法、執(zhí)法環(huán)節(jié)出了問題，還是守法環(huán)節(jié)出了問題？采購人和監(jiān)管機構對相關法條機械、教條的理解和適用應不應該對此負責？實踐中，采購人熱衷于搞形式主義、開標都要公證，監(jiān)管機構緊盯采購程序、采購人代表是否派代表參加評審都要審批，審計部門一看到單一來源、競爭性談判就質(zhì)疑為什么不招標，這樣一種“程序為王”的采購思路和觀念是如何形成的？

實際上，立法目標與實施效果的背離是我們現(xiàn)在很多領域的普遍現(xiàn)象，《政府采購法》在實施過程中，類似的“理想很豐滿、現(xiàn)實很無奈”的問題隨在而是。采購人主體責任缺失的問題、評審委員會濫權的問題、供應商惡意投訴的問題，可以說都與此有關，我們法律實施環(huán)節(jié)的諸多問題不解決，政府采購制度的改革目標就沒有實現(xiàn)的基礎。

從這個意義上說，政府采購制度的改革就不能只是盯著《政府采購法》怎么修改、如何完善，還要在法律實施上下功夫，持續(xù)強化采購參與各方的法律意識、法律思維、法律運用能力的培養(yǎng)，這方面的工作非?；A，也更為重要，需要在很長的一段時間后才能見到效果。

政府采購制度改革，對《政府采購法》進行適當修改是必須的，我們立法層面的問題要解決。但不管是修改也好、完善也罷，應建立在充分肯定政府采購以往成績、立足現(xiàn)有政府采購制度基礎之上，那種認為《政府采購法》先天不足，需要顛覆性修改的觀點是很危險的。

法律制度要內(nèi)化于心、外化于行，成為人們的自覺意識、行為習慣，需要時間的積累，這個積累的進程還極為緩慢，不以立法者的意志為轉(zhuǎn)移，法律制度的朝令夕改和激進式改革，對于任何一項制度的建設和完善而言都有害無益，在這方面，我們是有不少教訓的。

并且法之所以規(guī)定這些可以做、那些不能做，很多時候不是說某個規(guī)則具有天然合法性，不這樣做就違背天理人倫，它更多的是一個與人們的認知能力、風俗傳統(tǒng)相妥協(xié)的產(chǎn)物，本質(zhì)上并沒有對錯之分。

比如，自招標文件發(fā)出之日起至要求投標人提交投標文件截止之日止不得少于20日，15天是否就有問題？同樣的，資格預審拿出來由采購人或代理機構做，是不是表示評審委員會做這項工作就不行？我們只要細心研究就會發(fā)現(xiàn)，《政府采購法》中大量的規(guī)定實際上都是一個將固有認識、行為習慣法條化的結(jié)果，不存在必須改、不改不行的問題。如果這個結(jié)論成立，我們就無法解釋《政府采購法》大量借鑒國外的采購規(guī)則，人家運行的不錯，為什么我們就存在問題（產(chǎn)生這個問題的原因很復雜，這里只就法律規(guī)則的完備性而言）。

對《政府采購法》的局部、適度修改雖然勢在必行，但是也不要求立竿見影。《中華人民共和國著作權法》第三次修改自征求意見稿公布至今將近五年，大家還在爭論不休。《政府采購法》的修改，前期廣泛充分的調(diào)研論證是極為重要的，在此基礎上形成普遍共識之后,再進行下一步的法律修改也不晚。如果修法的依據(jù)和理由還有很多爭議，對修法的預期目標還沒有十足把握，保持原樣慢慢完善，可能比一步到位更好些。

我們應該認識到，我們所處的這個時代，這個時代的人們，始終是法律制度得以建立并發(fā)揮作用的決定性因素。法律規(guī)則歸根結(jié)底是規(guī)范、約束、指引人的行為，而人又是趨利避害的，天生具有利用規(guī)則、逃避規(guī)則的內(nèi)心沖動，任何制度、規(guī)范在紛繁復雜的社會實踐和人性面前都很難做到滴水不漏，跑偏、失范是常有的事。

立法者并非圣賢或先知，立法的問題總是有，修修補補是常態(tài)，關鍵是怎么修、如何補，如何防止非左即右、顧此失彼，也就是大家經(jīng)常講的鐘擺效應。不能按下葫蘆浮起瓢，這對立法者的智慧和能力是一個極大的考驗。

（作者單位：新華社辦公廳）

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