采購需求不能刻意“拔高”

【專家解讀】

采購需求不能刻意“拔高”

——解讀第三批政府采購行政裁決指導性案例第23號

■ 本報記者 楊文君

提高標準，嚴格要求，這本來是值得肯定的行為，但在第三批政府采購行政裁決指導性案例第23號（以下簡稱“第23號案例”）中，事情卻弄巧成拙。項目采購的X光機，一部分用于機場，另一部分用于港口、公路口岸等。如果X光機用于民用機場，則應當依法取得“民用航空安全檢查設備使用許可”，顯然，本案例中的X光機并不是專門用于民用機場，但采購需求卻將該許可列為了“▲”條款，對供應商形成了歧視或差別待遇。

對此，中國政法大學教授、中國政法大學比較法學研究院政府采購法研究中心主任謝立斌表示，采購人、采購代理機構在采購文件中不能將與實際采購需求沒有直接關聯(lián)的其他相關標準作為資格條件或評審因素，以免對供應商構成不公平待遇。

“采購需求不僅要完整、明確，更要提得精準。既不能‘降標’，更不能無故‘拔高’，要和項目特點相適應，不偏不倚，恰如其分?！辈稍L中，專家給出了一致的答案。

標準要提得科學恰當

實踐中，采購需求經(jīng)常涉及國家標準或者行業(yè)標準?！墩少徹浳锖头照袠送稑斯芾磙k法》（財政部令第87號）第十一條第（二）項明確規(guī)定，采購需求應當包括，采購標的需執(zhí)行的國家相關標準、行業(yè)標準、地方標準或者其他標準、規(guī)范。

在第23號案例的編審會議中，北京市第一中級人民法院行政庭庭長薛峰就提到，國家標準、行業(yè)標準有明確的概念，應加以明確。

廣西財政廳政府采購監(jiān)督管理處處長黃鋼平向記者介紹道，國家標準是指對全國經(jīng)濟技術發(fā)展有重大意義，需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一技術要求所制定的標準。國家標準在全國范圍內(nèi)適用，其他各級標準不得與之相抵觸，國家標準是四級標準體系中的主體。行業(yè)標準是指對沒有國家標準而又需要在全國某個行業(yè)范圍內(nèi)統(tǒng)一技術要求所制定的標準。行業(yè)標準是對國家標準的補充，是專業(yè)性、技術性較強的標準。行業(yè)標準的制定不得與國家標準抵觸，國家標準公布實施后，相應的行業(yè)標準即行廢止。比如采購電梯，就要遵循國家標準——《電梯技術條件》。

“無論是國家標準，還是行業(yè)標準，其都屬于對采購標的提出的強制性法定要求，這類型需求要堅持兩個原則，即合法性原則與必要性原則。這也是第23號案例的重點?！北本┦胸斦指碧庨L謝垚說。

謝垚進一步指出，所謂合法性原則，指的是這種強制性法定要求必須要有上位法依據(jù)。即有法律法規(guī)明確規(guī)定，相關采購標的必須經(jīng)過強制性的、不可或缺的技術或者安全審查，未經(jīng)審查或者未通過審查，均存在重大隱患，不得進行市場交易。本案中，用于民航安檢的X光機應當依法取得“民用航空安全檢查設備使用許可”，但其他用途的X光機沒有必須取得使用許可的強制性規(guī)定，招標文件混同了這兩種場景，在合法性方面產(chǎn)生了問題。所謂必要性原則，指的是這種法定要求與采購標的、采購項目密切相關，沒有相關性的法定要求不能作為采購需求。同樣是這個案例，對于用于港口、公路口岸的X光機來說，交通運輸部《民用航空安全檢查規(guī)則》沒有相關性，不能作為設定采購需求的依據(jù)。

時間要給得充裕合理

在第23號案例中，該項目招標文件“第四部分項目需求書”中所列部分“★”條款和“▲”條款技術指標并非國標檢測項，招標文件將上述指標對應的檢測報告作為實質(zhì)性條款，且自發(fā)布招標公告至開標僅有20天時間，財政部門認為，未給予供應商準備檢測報告的必要時間，屬于《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十條第（八）項規(guī)定的“以其他不合理條件限制或者排斥潛在供應商”的情形，違反了《中華人民共和國政府采購法》第二十二條第二款的規(guī)定。

對此，業(yè)界仍有存疑：“20天的時間不夠，那多少天才充足？”

謝垚表示，這是一個合理性探討，而非一個合法性問題。對于檢測報告準備多長時間才合適的問題，采購人要提前做好調(diào)研工作。對于本案例，20天的“等標期”用來做標書可能都比較緊張，如果再加上準備檢測報告的工作，個人認為時間是否充裕，會產(chǎn)生一定的爭議。時間合理充裕，才能為供應商提供參與政府采購的便利條件，有利于優(yōu)化營商環(huán)境。

此外，謝立斌還告訴記者，像特種設備的生產(chǎn)、經(jīng)營和使用檢驗，國家有關部門就出臺了檢驗的技術標準和要求，對送檢的時間也在具體規(guī)定。關于檢測或檢驗的時間，有要求在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的，也有要求在經(jīng)營和使用環(huán)節(jié)的，這要看具體采購項目的特點。如果是國家強制在生產(chǎn)環(huán)節(jié)就要求進行檢測檢驗的，生產(chǎn)商在參加政府采購活動時就應該具備檢測報告。如果國家沒有強制要求，而是采購人根據(jù)項目特點要求提供檢測報告的，則要考慮給予充分的檢測時間。

“時間就是生命，時間就是競爭力。”這句話，對于參與政府采購的供應商來講，一點也不為過。然而，有些采購人卻以“時間”設置限制性條款，違背了政府采購公平公正的原則。舉個類似的例子，記者在東部某政府采購中心采訪時就了解到，某項目在售后服務方面要求供應商在20分鐘內(nèi)到現(xiàn)場，按照當?shù)氐慕煌顩r，這是變相地將成交供應商限制為距離采購單位較近的公司，屬于以不合理條件對供應商構成差別或歧視待遇，實踐中應當避免。

合理分包助力精準采購

經(jīng)查，本項目采購的X光機，事實上有兩個用途，一方面是用于民用航空安全檢查，另一方面是用于港口、公路口岸安全檢查等。用于民用機場的X光機，要求較高，應當依法取得“民用航空安全檢查設備使用許可”。但并非民用航空安全檢查使用的X光機，則沒有必須取得許可的法定要求。

專家們告訴記者，事實上，有一個“兩全之策”，既可以滿足采購人的多重需求，又能讓項目免遭質(zhì)疑投訴，這一“錦囊妙計”就是合理分包。所以，對該項目進行合理分包，民航安檢設備作為單獨一包，設置更加嚴格的資格條件，較為適當。

跳出本項目，黃鋼平認為，采購項目是否要分包，實踐中也應當根據(jù)項目特點來確定，總體原則是便于采購項目更好、更快地實施。正所謂把專業(yè)的事情交由專業(yè)的公司（或人員）去做，這樣才能確保質(zhì)量和效率，也才能實現(xiàn)政府采購“物有所值”的目標。

黃鋼平進一步解釋道，比如，復合型項目，考慮專業(yè)性問題，會采用分包方式實施采購。如信息化建設項目，當涉及系統(tǒng)開發(fā)（或軟件開發(fā)）和部分設備采購時（如服務器），建議最好采用分包方式采購。因為系統(tǒng)或軟件開發(fā)商也不生產(chǎn)服務器，分包采購，中標供應商會更加專業(yè)，更利于項目實施，更能保證質(zhì)量。當然，有時也會考慮一家供應商難以承接而需要多家供應商供貨的，也可采取分包方式采購。比如農(nóng)房保險項目，因為南方雨季時農(nóng)房容易出現(xiàn)倒塌等現(xiàn)象，一家保險機構難以在多地快速實現(xiàn)理賠和安置受災群眾，如果按片區(qū)分包采購，由多家保險機構承擔，會更能體現(xiàn)項目實施的意義。

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