框架協(xié)議采購(gòu)新規(guī)填補(bǔ)現(xiàn)行制度空白

聚焦框架協(xié)議

框架協(xié)議采購(gòu)新規(guī)填補(bǔ)現(xiàn)行制度空白

■ 成協(xié)中

《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號(hào)，以下簡(jiǎn)稱110號(hào)令）總結(jié)了實(shí)踐中普遍運(yùn)用的協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)做法，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)框架協(xié)議采購(gòu)制度作出了具體規(guī)范，在賦予框架協(xié)議采購(gòu)方式以法定地位的同時(shí)，進(jìn)一步豐富和完善了我國(guó)的公共采購(gòu)制度，對(duì)制度創(chuàng)新具有重要的意義和價(jià)值。

對(duì)多頻次小額采購(gòu)進(jìn)行規(guī)范的必要性

我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)法并未將所有的政府采購(gòu)活動(dòng)納入監(jiān)管范圍。根據(jù)政府采購(gòu)法第二條規(guī)定，納入監(jiān)管范圍的政府采購(gòu)活動(dòng)，必須是集采目錄內(nèi)產(chǎn)品或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)。那么，對(duì)于既不屬于集采目錄內(nèi)的產(chǎn)品，也未達(dá)到限額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)，是否應(yīng)當(dāng)以及如何進(jìn)行監(jiān)管，業(yè)內(nèi)一直存在不小的爭(zhēng)議。

長(zhǎng)期以來(lái)，在實(shí)踐中存在大量單次采購(gòu)金額小、不同采購(gòu)主體需要多次重復(fù)采購(gòu)的需求，又難以適用現(xiàn)行政府采購(gòu)法規(guī)定的公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)和單一來(lái)源等采購(gòu)方式。目前，一般通過(guò)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)來(lái)實(shí)施。這種做法為小額零星采購(gòu)活動(dòng)提供了便利，但也因缺乏專門的制度規(guī)范，暴露出一些問(wèn)題。較為突出的問(wèn)題包括：小額零星采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性、公平性不足，采購(gòu)產(chǎn)品的質(zhì)量、價(jià)格難以滿足采購(gòu)人的實(shí)際需求，入圍供應(yīng)商的淘汰機(jī)制不健全等。

在此背景下，許多業(yè)內(nèi)人士呼吁引入國(guó)際通行的框架協(xié)議采購(gòu)方式，加強(qiáng)對(duì)小額零星采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)管。中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)的《深化政府采購(gòu)制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱深改方案）明確提出，規(guī)范小額零星采購(gòu)活動(dòng)，提升小額零星采購(gòu)的便利性。為落實(shí)深改方案的要求，財(cái)政部經(jīng)過(guò)廣泛調(diào)研、深入論證，結(jié)合國(guó)內(nèi)開展協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)際政府采購(gòu)框架協(xié)議管理制度，研究制定了110號(hào)令。

110號(hào)令與政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例的關(guān)系

從110號(hào)令第三條的規(guī)定來(lái)看，框架協(xié)議采購(gòu)的適用范圍具體包括三類。此外，110號(hào)令還規(guī)定了兜底條款，今后隨著實(shí)踐的發(fā)展，財(cái)政部還可以規(guī)定其他適用框架協(xié)議采購(gòu)方式的情形。

除了兜底條款外，110號(hào)令規(guī)定的三類適用情形，都要受到“集中采購(gòu)目錄以內(nèi)”或“采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上”條件的限制。這一限制也凸顯了110號(hào)令作為執(zhí)行政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例的部門規(guī)章的法律地位。

在110號(hào)令起草過(guò)程中，圍繞第二類、第三類的適用情形，曾經(jīng)有過(guò)較為深入的討論。討論的核心是如何協(xié)調(diào)小額零星采購(gòu)與政府采購(gòu)法第二條規(guī)定的“政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)”之間的關(guān)系。在先前公布的征求意見稿中，財(cái)政部對(duì)于第二類情形的適用條件，要求“同一品目或同一采購(gòu)項(xiàng)目年度采購(gòu)預(yù)算超過(guò)政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)”，就是基于此種考慮。最后通過(guò)的110號(hào)令第二類、第三類適用情形，都規(guī)定了“采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上”的要求，也是為了與政府采購(gòu)法第二條銜接。但這里的采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，并非單一采購(gòu)活動(dòng)的采購(gòu)金額，而是“指同一品目或者同一類別的貨物、服務(wù)年度采購(gòu)預(yù)算達(dá)到采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上”。政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例，并未將“采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)”限定為單次采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算金額。110號(hào)令將采購(gòu)限額的判斷基準(zhǔn)解釋為一定期限內(nèi)同類項(xiàng)目的采購(gòu)，未超出政府采購(gòu)法第二條所確定的政府采購(gòu)含義的輻射范圍。

當(dāng)然，關(guān)于110號(hào)令的法律地位，還有另一種路徑可以選擇，即將其定位于財(cái)政部門依據(jù)法定職權(quán)制定的自主性規(guī)范。既然政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例將集采目錄以外、限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購(gòu)活動(dòng)排除在法定監(jiān)管范圍內(nèi)，那么，基于政府采購(gòu)監(jiān)管實(shí)際需要，財(cái)政部門通過(guò)規(guī)章的形式對(duì)小額零星采購(gòu)活動(dòng)作出規(guī)范，也有相應(yīng)的法律和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。如此，110號(hào)令的框架和內(nèi)容就可以脫離政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例的調(diào)整范圍。當(dāng)然，基于各種考慮，最后通過(guò)的110號(hào)令并未選擇此種路徑。

110號(hào)令對(duì)政府采購(gòu)制度的創(chuàng)新與發(fā)展

框架協(xié)議采購(gòu)作為一種采購(gòu)方式，具有不同于公開招標(biāo)等其他采購(gòu)方式的特殊之處。其特殊性主要體現(xiàn)為三個(gè)方面：一是小額零星的適用范圍。二是采購(gòu)程序的兩階段設(shè)計(jì)。三是成交供應(yīng)商的不確定性?；谶@些特點(diǎn)，110號(hào)令借鑒國(guó)際框架協(xié)議采購(gòu)制度，做了諸多具有創(chuàng)新意義的制度設(shè)計(jì)，大力推動(dòng)了我國(guó)公共采購(gòu)的制度創(chuàng)新與完善。

第一，擴(kuò)大政府采購(gòu)法的調(diào)整范圍。現(xiàn)行政府采購(gòu)法主要以集采目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)作為判斷是否納入監(jiān)管的基準(zhǔn)。實(shí)踐中，大量小額零星采購(gòu)因不在集采目錄內(nèi)或未達(dá)到采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，難以納入政府采購(gòu)法的適用范圍，并因此游離于財(cái)政部門的監(jiān)管范圍之外。但小額零星多頻次的采購(gòu)活動(dòng)，對(duì)于激發(fā)市場(chǎng)活力、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境依然具有顯著影響。為此，深改方案明確提出要對(duì)小額零星采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。小額零星采購(gòu)活動(dòng)的制度建設(shè)，既要便于采購(gòu)人買到滿意的貨物或服務(wù)，也要強(qiáng)化采購(gòu)過(guò)程的競(jìng)爭(zhēng)性和公平性。110號(hào)令的出臺(tái)，通過(guò)對(duì)采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的擴(kuò)大解釋，將小額零星采購(gòu)活動(dòng)納入監(jiān)管范圍，對(duì)于規(guī)范零星采購(gòu)活動(dòng)、提升政府采購(gòu)法的規(guī)范效能、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境具有重要的創(chuàng)新意義。

第二，豐富和完善了政府采購(gòu)法律關(guān)系結(jié)構(gòu)。在政府采購(gòu)法框架下，政府采購(gòu)法律關(guān)系主要由三方主體構(gòu)成，采購(gòu)人、供應(yīng)商和代理機(jī)構(gòu)。其中，采購(gòu)人主要負(fù)責(zé)提出采購(gòu)需求，明確采購(gòu)標(biāo)的，代理機(jī)構(gòu)主要接受采購(gòu)人的委托負(fù)責(zé)組織采購(gòu)程序，供應(yīng)商負(fù)責(zé)投標(biāo)和履約?！安少?gòu)人—代理機(jī)構(gòu)—供應(yīng)商”依照采購(gòu)流程構(gòu)成了一種線性的三方結(jié)構(gòu)。

基于框架協(xié)議的兩階段特征，110號(hào)令在這三方主體之外，創(chuàng)設(shè)了征集人這一法律主體。110號(hào)令第五條規(guī)定了征集人的類型，包括集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、主管預(yù)算單位及其委托的代理機(jī)構(gòu)?？蚣軈f(xié)議主要由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和主管預(yù)算單位訂立。對(duì)于集中采購(gòu)目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等，由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征集程序和訂立框架協(xié)議；集中采購(gòu)目錄以外品目，由主管預(yù)算單位負(fù)責(zé)征集程序和訂立框架協(xié)議。其他預(yù)算單位，如醫(yī)院、高校等，確有需要的，經(jīng)其主管預(yù)算單位批準(zhǔn)，也可以作為征集人組織實(shí)施框架協(xié)議采購(gòu)，并按照110號(hào)令關(guān)于主管預(yù)算單位的規(guī)定執(zhí)行。征集人這一法律主體的創(chuàng)設(shè)，使得傳統(tǒng)的“采購(gòu)人—代理機(jī)構(gòu)—供應(yīng)商”三方線性結(jié)構(gòu)，變成了“征集人—入圍供應(yīng)商”和“采購(gòu)人—成交供應(yīng)商”的兩階段四方結(jié)構(gòu)。

在這種兩階段四方法律結(jié)構(gòu)中，征集人在框架協(xié)議中具有獨(dú)立的、特殊的法律地位，其既不同于傳統(tǒng)采購(gòu)方式中的代理機(jī)構(gòu)，也不同于采購(gòu)人。在傳統(tǒng)的采購(gòu)方式中，采購(gòu)人處于核心地位，采購(gòu)需求的確定、采購(gòu)程序的推進(jìn)、采購(gòu)合同的管理，都由采購(gòu)人自主決定。但在框架協(xié)議采購(gòu)中，采購(gòu)人的某些權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)由征集人承擔(dān)。具體來(lái)說(shuō)，110號(hào)令重點(diǎn)規(guī)定了征集人的五項(xiàng)法定職責(zé)：一是做好框架協(xié)議采購(gòu)前期準(zhǔn)備。摸清不同采購(gòu)單位對(duì)框架協(xié)議采購(gòu)的基本需求。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)要擬訂采購(gòu)方案，報(bào)財(cái)政部門審核；主管預(yù)算單位要將本部門、本系統(tǒng)有特殊要求、需統(tǒng)一配置的小額零星采購(gòu)列入部門集中采購(gòu)項(xiàng)目，擬訂采購(gòu)方案，報(bào)財(cái)政部門備案。二是加強(qiáng)需求標(biāo)準(zhǔn)的制定。組織開展需求調(diào)查，充分聽取采購(gòu)人、供應(yīng)商和專家等的意見，合理確定采購(gòu)需求，并逐步形成各類采購(gòu)的需求標(biāo)準(zhǔn)。三是科學(xué)確定最高限制單價(jià)。充分開展需求調(diào)查，形成與貨物、服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)的最高限制單價(jià)，為供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)提供基礎(chǔ)。四是根據(jù)工作需要和采購(gòu)標(biāo)的市場(chǎng)供應(yīng)及價(jià)格變化情況，合理確定框架協(xié)議有效期。貨物項(xiàng)目?jī)r(jià)格變化較大，有效期一般不超過(guò)1年；服務(wù)項(xiàng)目相對(duì)穩(wěn)定，有效期一般不超過(guò)2年。五是開展框架協(xié)議履行管理。包括對(duì)第二階段最高限價(jià)、需求標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況和確定成交供應(yīng)商情況進(jìn)行管理，為第二階段合同授予提供工作便利，對(duì)入圍產(chǎn)品升級(jí)換代進(jìn)行審核，建立用戶反饋和評(píng)價(jià)機(jī)制，公開封閉式框架協(xié)議第二階段成交結(jié)果，辦理入圍供應(yīng)商清退和補(bǔ)充事宜等。

第三，區(qū)別設(shè)定兩個(gè)階段競(jìng)爭(zhēng)性要求。框架協(xié)議采購(gòu)是分兩個(gè)階段完成的采購(gòu)方式。第一階段，采購(gòu)人建立框架協(xié)議，與入圍供應(yīng)商簽訂框架協(xié)議。采購(gòu)人在確定入圍供應(yīng)商的同時(shí)，也確定了入圍供應(yīng)商的入圍產(chǎn)品及價(jià)格。第二階段，采購(gòu)人實(shí)施采購(gòu)時(shí)從入圍供應(yīng)商和入圍產(chǎn)品中確定實(shí)際簽約供應(yīng)商，與其簽訂實(shí)際采購(gòu)合同，或者直接下達(dá)訂單兌現(xiàn)預(yù)約合同的內(nèi)容。110號(hào)令將框架協(xié)議采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)重點(diǎn)放在第一階段，要求在封閉式框架協(xié)議第一階段一律實(shí)行公開競(jìng)爭(zhēng)，保障潛在供應(yīng)商廣泛參與。為了保障第一階段的競(jìng)爭(zhēng)性，110號(hào)令規(guī)定了最低入圍淘汰率，采用價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量?jī)?yōu)先法兩種評(píng)審方法，并確定“價(jià)格優(yōu)先法為一般、質(zhì)量?jī)?yōu)先法為特殊”，嚴(yán)格限制質(zhì)量?jī)?yōu)先法的適用范圍、評(píng)審因素設(shè)置范圍及量化要求，并對(duì)質(zhì)量?jī)?yōu)先法強(qiáng)制適用更高的入圍淘汰率，強(qiáng)化價(jià)格和質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)，提高競(jìng)爭(zhēng)透明度等。

與此同時(shí)，對(duì)于第二階段的競(jìng)爭(zhēng)性要求，110號(hào)令并未強(qiáng)制規(guī)定再次競(jìng)爭(zhēng)，而是賦予采購(gòu)人直接選定供應(yīng)商的權(quán)利。這一方面是為了落實(shí)全面深化改革的要求，壓實(shí)采購(gòu)人的主體責(zé)任；另一方面，也是為了避免形式主義，提高政府采購(gòu)效率。采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象依據(jù)入圍產(chǎn)品價(jià)格、質(zhì)量以及服務(wù)便利性、用戶評(píng)價(jià)等因素，從第一階段入圍供應(yīng)商中直接選定。110號(hào)令雖然將直接選定作為確定第二階段成交供應(yīng)商的主要方式，但并不排斥框架協(xié)議訂立主體“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求”，自愿采用二次競(jìng)價(jià)或者順序輪候方式。110號(hào)令規(guī)定采用二次競(jìng)價(jià)方式的，采購(gòu)人在明確第二階段競(jìng)價(jià)需求后，必須選擇所有符合競(jìng)價(jià)需求的入圍供應(yīng)商，而不是自主選擇3家以上供應(yīng)商參與二次競(jìng)價(jià)，并給予供應(yīng)商必要的響應(yīng)時(shí)間。采用順序輪候方式的，輪候規(guī)則應(yīng)當(dāng)事先確定并書面告知所有入圍供應(yīng)商，一經(jīng)確定不得隨意調(diào)整，每家入圍供應(yīng)商在一個(gè)順序輪候期內(nèi)，只有一次獲得合同授予的機(jī)會(huì)。

第四，設(shè)立開放的合同授予機(jī)制。如前文所述，框架協(xié)議采購(gòu)方式的特殊性之一在于其程序上的兩階段性，第一階段通常只確定入圍供應(yīng)商的范圍，第二階段才確定中標(biāo)或成交供應(yīng)商。采購(gòu)人在第二階段確定中標(biāo)供應(yīng)商時(shí)，原則上只能在第一階段確定的入圍供應(yīng)商中進(jìn)行選擇，以確保入圍供應(yīng)商的利益。這也是框架協(xié)議采購(gòu)方式的應(yīng)有之義。聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)的《公共采購(gòu)示范法》第六十二條第二款就明確規(guī)定，框架協(xié)議下的任何采購(gòu)合同只可授予加入該框架協(xié)議的供應(yīng)商或承包商。110號(hào)令并未照搬這一規(guī)定，而是采取了一種開放的、更具創(chuàng)新性的制度設(shè)計(jì)，即當(dāng)采購(gòu)人證明能夠以更低價(jià)格向非入圍供應(yīng)商采購(gòu)相同貨物，而入圍供應(yīng)商又不同意將價(jià)格降至非入圍供應(yīng)商報(bào)價(jià)以下的，可將合同授予該非入圍供應(yīng)商。當(dāng)然，開放的合同授予機(jī)制具有相對(duì)嚴(yán)格的適用條件：首先，必須是相同的貨物，非入圍供應(yīng)商提供的更便宜，并且采購(gòu)人能夠提供相關(guān)證明，比如，框架協(xié)議價(jià)格與非入圍供應(yīng)商價(jià)格的對(duì)比材料；其次，采購(gòu)人必須先給予入圍供應(yīng)商降價(jià)機(jī)會(huì)，只有當(dāng)入圍供應(yīng)商不同意將價(jià)格降至非入圍供應(yīng)商出價(jià)以下的，才可以向非入圍供應(yīng)商采購(gòu)；最后，必須接受監(jiān)督，采購(gòu)人將合同授予非入圍供應(yīng)商的，要在確定成交供應(yīng)商后1個(gè)工作日內(nèi)，將成交結(jié)果抄送征集人，由征集人按照單筆公告要求發(fā)布成交結(jié)果公告，并且采購(gòu)人要將相關(guān)證明材料和采購(gòu)合同一并存檔備查。這一機(jī)制的創(chuàng)設(shè)，主要是為了回應(yīng)先前協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)中存在的采購(gòu)產(chǎn)品質(zhì)次價(jià)高的問(wèn)題。這種開放的合同授予機(jī)制，一方面，能夠保護(hù)入圍供應(yīng)商的利益，避免采購(gòu)人隨意規(guī)避框架協(xié)議采購(gòu)的約束；另一方面，也能引入外部競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)外部競(jìng)爭(zhēng)來(lái)保障采購(gòu)需求的實(shí)現(xiàn)。

第五，建立了入圍供應(yīng)商的清理制度。與既有采購(gòu)方式相適應(yīng)，現(xiàn)有政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例對(duì)中標(biāo)、成交供應(yīng)商主要規(guī)定了簽訂政府采購(gòu)合同的權(quán)利以及履約義務(wù)，并未過(guò)多規(guī)定對(duì)中標(biāo)、成交供應(yīng)商的管理。而框架協(xié)議采購(gòu)的兩階段性質(zhì)和履約期限的相對(duì)穩(wěn)定性，決定了對(duì)入圍供應(yīng)商進(jìn)行管理具有現(xiàn)實(shí)的必要性。現(xiàn)有協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)出現(xiàn)的諸多弊端，更凸顯了建立入圍供應(yīng)商的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的迫切性。為此，110號(hào)令第十九條規(guī)定了對(duì)入圍供應(yīng)商的清理制度，其用兩項(xiàng)條款明確了對(duì)入圍供應(yīng)商進(jìn)行清理的情形和清理方式。其中，清理情形主要包括三類：一是在第一階段競(jìng)標(biāo)過(guò)程中存在違法違規(guī)的情形，如惡意串通、提供虛假材料等。二是在合同簽訂和履約階段存在違法違規(guī)情形，如無(wú)正當(dāng)理由拒不接受合同授予、不履行合同義務(wù)等。三是存在其他違法違規(guī)情形被限制參加政府采購(gòu)活動(dòng)。清理的方式包括：取消入圍資格、解除框架協(xié)議，以及禁止參加同一框架協(xié)議。該條規(guī)定對(duì)于其他采購(gòu)方式的應(yīng)用也具有借鑒意義。

總體來(lái)看，110號(hào)令通過(guò)對(duì)采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的擴(kuò)大解釋，將小額零星采購(gòu)納入政府采購(gòu)法的適用范圍，并根據(jù)框架協(xié)議采購(gòu)的特點(diǎn)做了大量具有創(chuàng)新意義的制度設(shè)計(jì)。這些制度設(shè)計(jì)不僅對(duì)于強(qiáng)化小額零星采購(gòu)活動(dòng)監(jiān)管、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境具有實(shí)踐價(jià)值，對(duì)于增強(qiáng)政府采購(gòu)法的規(guī)范實(shí)效和制度效能，進(jìn)一步完善我國(guó)公共采購(gòu)的規(guī)范框架，創(chuàng)新制度等方面也具有重要價(jià)值。

（作者單位：中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院）

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