實(shí)施框架協(xié)議采購(gòu)需關(guān)注五大要點(diǎn)

【聚焦框架協(xié)議】

實(shí)施框架協(xié)議采購(gòu)需關(guān)注五大要點(diǎn)

■ 趙曄

《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號(hào)，以下簡(jiǎn)稱110號(hào)令）于3月1日起正式施行。框架協(xié)議采購(gòu)作為全新的采購(gòu)方式，是指集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或者主管預(yù)算單位對(duì)技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一，需要多次重復(fù)采購(gòu)的貨物和服務(wù)，通過公開征集程序確定第一階段入圍供應(yīng)商并訂立框架協(xié)議，采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象按照框架協(xié)議約定規(guī)則在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定第二階段成交供應(yīng)商并訂立采購(gòu)合同的采購(gòu)方式。

實(shí)施框架協(xié)議采購(gòu)，有利于降低采購(gòu)成本、節(jié)約財(cái)政資金。在我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)踐中，一直存在著大量單次采購(gòu)金額小、不同采購(gòu)主體多次重復(fù)采購(gòu)的需求，對(duì)于此類需求，往往采用協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)等方式，這些做法在為采購(gòu)提供便利的同時(shí)，也帶來(lái)采購(gòu)方式混亂、采購(gòu)過程公平性不足、采購(gòu)結(jié)果不能滿足需求等問題。而框架協(xié)議采購(gòu)作為專門針對(duì)多頻次、小額度采購(gòu)需求的采購(gòu)方式，能夠?yàn)樾☆~零星采購(gòu)提供法律依據(jù)和程序指導(dǎo)，從而縮短采購(gòu)時(shí)間，降低采購(gòu)成本。

實(shí)施政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)也是推動(dòng)我國(guó)政府采購(gòu)制度與國(guó)際規(guī)則接軌的必然選擇。從國(guó)際上看，框架協(xié)議采購(gòu)是一種國(guó)際通用的政府采購(gòu)方式，如，早在2009年，框架協(xié)議采購(gòu)就已經(jīng)達(dá)到美國(guó)聯(lián)邦政府合同定購(gòu)總額的80%；歐盟近年來(lái)也將框架協(xié)議采購(gòu)的范圍擴(kuò)展到大型能源、水電工程項(xiàng)目的領(lǐng)域；聯(lián)合國(guó)和世界銀行的采購(gòu)活動(dòng)更是大量使用了框架協(xié)議采購(gòu)方式。我國(guó)正在積極推進(jìn)加入GPA談判工作，調(diào)整國(guó)內(nèi)法律是加入GPA談判的重要內(nèi)容。

為了更好地發(fā)揮政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)的作用，在實(shí)際操作中要注意把握好以下五個(gè)要點(diǎn)。

清晰界定框架協(xié)議采購(gòu)參與主體的權(quán)責(zé)范圍。在政府采購(gòu)法的框架體系下，政府采購(gòu)法律關(guān)系是由采購(gòu)人、供應(yīng)商和代理機(jī)構(gòu)三方主體構(gòu)成的單階段結(jié)構(gòu)關(guān)系。其中，采購(gòu)人處于核心地位，負(fù)責(zé)提出采購(gòu)需求；代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)接受委托組織采購(gòu)程序；供應(yīng)商負(fù)責(zé)投標(biāo)和履約。而110號(hào)令則是在兩階段采購(gòu)下增設(shè)了征集人這一法律主體，從而形成了“征集人—入圍供應(yīng)商”和“采購(gòu)人—成交供應(yīng)商”的四方結(jié)構(gòu)。其中，征集人被賦予了原采購(gòu)人的部分權(quán)責(zé)，如，采購(gòu)前期準(zhǔn)備、需求標(biāo)準(zhǔn)的制定、最高限制單價(jià)和框架協(xié)議有效期的設(shè)定、履約管理等。在這種主體結(jié)構(gòu)變化下，更要準(zhǔn)確把握各方主體的權(quán)責(zé)范圍并通過相應(yīng)的文本協(xié)議進(jìn)行明確。如對(duì)于征集人和入圍供應(yīng)商，要通過簽訂框架協(xié)議明晰權(quán)責(zé)；對(duì)于采購(gòu)人和成交供應(yīng)商，則要通過簽署合同文本完成真實(shí)交易。

強(qiáng)化采購(gòu)需求管理。確定采購(gòu)需求是框架協(xié)議采購(gòu)需求管理的核心，政府采購(gòu)要充分保障政府部門的必要功能，防止出現(xiàn)應(yīng)該保障的需求不能有效保障或者功能需求定位過高的現(xiàn)象發(fā)生。采購(gòu)需求必要性的判斷主要結(jié)合采購(gòu)需求是否為采購(gòu)部門履行公共職責(zé)所必需，是否為在公共資源有限的情況下更急需等方面來(lái)進(jìn)行綜合考慮。采購(gòu)數(shù)量決定著框架協(xié)議采購(gòu)能否實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)從而達(dá)到節(jié)約采購(gòu)資金的目的，而確定需求標(biāo)準(zhǔn)是決定采購(gòu)數(shù)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于采購(gòu)需求在范圍、內(nèi)容、要求等方面存在明顯不同，從而導(dǎo)致需求標(biāo)準(zhǔn)也具有明顯的差異性，因此，要在充分征求多方意見的基礎(chǔ)上分類制定需求標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)采購(gòu)會(huì)計(jì)、審計(jì)等難以量化的服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)可考慮參考中注協(xié)公布的年度會(huì)計(jì)師事務(wù)所綜合評(píng)價(jià)分析報(bào)告來(lái)確定。同時(shí)，要建立完善的需求管理制度和流程，形成有專業(yè)人員參與、有社會(huì)公眾參與和監(jiān)督、有明確責(zé)任人的優(yōu)良管理和控制機(jī)制。

合理確定框架協(xié)議的有效期。框架協(xié)議期直接影響著框架協(xié)議采購(gòu)的效果。協(xié)議期限過短無(wú)法降低采購(gòu)成本，協(xié)議期限過長(zhǎng)則容易產(chǎn)生價(jià)格偏高或潛在供應(yīng)商無(wú)法進(jìn)入采購(gòu)市場(chǎng)的現(xiàn)象?？蚣軈f(xié)議期的長(zhǎng)短要從采購(gòu)規(guī)模的大小、需求規(guī)模的變化程度、市場(chǎng)的成熟度等方面綜合考慮。在采購(gòu)規(guī)模比較大、采購(gòu)需求規(guī)模的變化程度較大、市場(chǎng)成熟度較低的情況下，可以適當(dāng)縮短框架協(xié)議期限，反之則應(yīng)該延長(zhǎng)。如對(duì)于信息技術(shù)等市場(chǎng)變化較快的領(lǐng)域，其采購(gòu)需求變化程度就比較大，對(duì)于這類框架協(xié)議的期限可以適度縮短從而更好促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)滿足采購(gòu)需求；而對(duì)于法律服務(wù)、咨詢服務(wù)等需求穩(wěn)定、規(guī)模不大的項(xiàng)目，其框架協(xié)議的期限則可適度拉長(zhǎng)，從而達(dá)到簡(jiǎn)化采購(gòu)流程、減少采購(gòu)成本等目的。

處理好協(xié)議采購(gòu)與其他采購(gòu)方式的關(guān)系。與其他采購(gòu)方式相比，框架協(xié)議采購(gòu)方式具有程序上的階段性、供應(yīng)商選擇上的不唯一性等特點(diǎn)，其能夠?qū)崿F(xiàn)采購(gòu)效率與采購(gòu)效益的有機(jī)結(jié)合，但其主要適用于多頻次、小額度的采購(gòu)需求。按照我國(guó)政府采購(gòu)法的要求，政府采購(gòu)應(yīng)該以集中采購(gòu)為主，以分散采購(gòu)為輔。110號(hào)令是依據(jù)政府采購(gòu)法制定的，因此，采購(gòu)規(guī)則應(yīng)是以集中采購(gòu)為主。

搭建框架協(xié)議采購(gòu)電子化平臺(tái)。框架協(xié)議采購(gòu)的標(biāo)的具有小額、零星、種類多等特點(diǎn)，其采購(gòu)行為具有多次重復(fù)購(gòu)買的特點(diǎn)，其涉及的供應(yīng)商、服務(wù)對(duì)象具有分布廣泛的特點(diǎn)，這在一定程度上增加了采購(gòu)的成本，也增加了監(jiān)管的難度，而框架協(xié)議采購(gòu)電子化平臺(tái)可以打破時(shí)間和空間障礙。完善的框架協(xié)議采購(gòu)電子化平臺(tái)要具備多方面功能，在征集入圍階段能保證供應(yīng)商階段程序合規(guī)、順暢，在成交階段能夠確保交易過程完整、靈活。此外，還可以提供多維的延展服務(wù)。實(shí)踐中，我國(guó)部分省市在協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)中已經(jīng)搭建了電子化平臺(tái)，對(duì)這些已經(jīng)成型的平臺(tái)可以推動(dòng)其向框架協(xié)議采購(gòu)電子化平臺(tái)轉(zhuǎn)型。

（作者系遼寧省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授）

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