政府采購(gòu)法修訂的亮點(diǎn)與思考

【開(kāi)門修法 集思廣益】

政府采購(gòu)法修訂的亮點(diǎn)與思考

■ 朱士龍 張逢祖

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱征求意見(jiàn)稿）再次向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。既然是修法，筆者認(rèn)為，一方面，要尊重原法，在保持與政府采購(gòu)法的規(guī)范大體一致的前提下，盡量保持主要框架、結(jié)構(gòu)、條款一致性；另一方面，要學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際先進(jìn)國(guó)家政府采購(gòu)法律理念、規(guī)則、監(jiān)督和管理方式，從實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)出發(fā)，結(jié)合20多年來(lái)實(shí)施我國(guó)政府采購(gòu)的實(shí)際，對(duì)政府采購(gòu)法進(jìn)行修改、調(diào)整、完善，形成一部既適應(yīng)國(guó)際規(guī)則，又符合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的現(xiàn)代政府采購(gòu)法律制度。筆者對(duì)照現(xiàn)行政府采購(gòu)法，對(duì)征求意見(jiàn)稿提出一些思考和建議。

政府采購(gòu)參加人部分更加具體和明確。征求意見(jiàn)稿第二章政府采購(gòu)參加人部分共計(jì)十二條，雖然與現(xiàn)行政府采購(gòu)法第二章條數(shù)相同，但在內(nèi)容上做了大幅度調(diào)整，將政府采購(gòu)當(dāng)事人調(diào)整為政府采購(gòu)參加人，這不僅是名稱上發(fā)生了變化，而且內(nèi)容上更加具體，明確地規(guī)定了當(dāng)事人就是采購(gòu)人和供應(yīng)商兩方，其他參與的各方均為第三人，解決了多年來(lái)對(duì)當(dāng)事人范圍的界定問(wèn)題?？傮w上看，政府采購(gòu)參加人部分更加具體和明確。此外，筆者建議：一是除政府采購(gòu)項(xiàng)目有特殊要求外，供應(yīng)商的資格條件應(yīng)以盡量降低供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)的門檻，鼓勵(lì)其參與為宜。二是考慮不具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力的非法人組織參加政府采購(gòu)的資格條件，以及對(duì)“重大實(shí)質(zhì)性違約”的邊界界定等。三是對(duì)沒(méi)有特殊要求的資格條件全部實(shí)行承諾制，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。四是考慮建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，規(guī)范并推進(jìn)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)之間，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與社會(huì)代理機(jī)構(gòu)之間開(kāi)展有序競(jìng)爭(zhēng)，以提高專業(yè)化代理水平和政府采購(gòu)效率。

政府采購(gòu)政策功能措施更加突出。征求意見(jiàn)稿第三章政府采購(gòu)政策部分共計(jì)七條，是新增一章?，F(xiàn)行政府采購(gòu)法只在總則第九條規(guī)定了政府采購(gòu)政策性功能，賦予政府采購(gòu)實(shí)施宏觀調(diào)控的職能，提出了政策取向，但沒(méi)有具體措施。征求意見(jiàn)稿中將政府采購(gòu)政策單獨(dú)設(shè)章，并對(duì)政策落實(shí)確定了具體措施，這是落實(shí)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》精神強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能措施的具體體現(xiàn)，意在進(jìn)一步發(fā)揮政府采購(gòu)的宏觀調(diào)控作用，也符合國(guó)際上的通行做法。此外，筆者建議：一是做好政府采購(gòu)政策與相關(guān)法律的銜接。政府采購(gòu)政策涉及我國(guó)現(xiàn)行有效的法律十余部，這些法律作為政府采購(gòu)法的特別法，對(duì)于其已有的特別規(guī)定，從其規(guī)定即可。二是將征求意見(jiàn)稿第二十四條第二款有關(guān)建立政府采購(gòu)安全審查制度的內(nèi)容放到“總則”更為適宜。三是考慮到國(guó)家政策的調(diào)整等，應(yīng)當(dāng)對(duì)政策調(diào)整變化情況設(shè)兜底條款，以確保新政策出臺(tái)后即可施行，故筆者建議，將第三章“政府采購(gòu)政策”首條修改為：“在政府采購(gòu)活動(dòng)中，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府采購(gòu)政策：（一）支持科技創(chuàng)新；（二）促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展；（三）支持綠色發(fā)展；（四）扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)；（五）維護(hù)弱勢(shì)群體利益；（六）國(guó)務(wù)院財(cái)政部門確定的其他政府采購(gòu)政策?！?/p>

政府采購(gòu)需求管理突出源頭管控。征求意見(jiàn)稿第四章政府采購(gòu)需求管理意在加強(qiáng)政府采購(gòu)源頭管理，建立起以采購(gòu)需求為引領(lǐng)的全鏈條管理體系，形成根據(jù)需求特點(diǎn)選擇采購(gòu)方式和相應(yīng)的評(píng)審制度、合同類型，進(jìn)一步優(yōu)化政府采購(gòu)交易制度，確立“需求明確基礎(chǔ)上競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”“滿足需求情況下低價(jià)中標(biāo)”的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，解決政府采購(gòu)活動(dòng)重程序輕結(jié)果等問(wèn)題。但是筆者認(rèn)為，該章的重點(diǎn)應(yīng)是規(guī)制需求制定和需求管理兩項(xiàng)內(nèi)容，包括采購(gòu)需求定義、采購(gòu)需求確定方法、采購(gòu)估算價(jià)值與預(yù)算金額以及歷史采購(gòu)價(jià)格的關(guān)系、需求確定后的管理、采購(gòu)需求公開(kāi)時(shí)間及內(nèi)容、采購(gòu)需求變更等。另外，采購(gòu)人內(nèi)部控制制度應(yīng)貫穿政府采購(gòu)活動(dòng)全過(guò)程。此外，考慮到法律的普遍性是對(duì)所有的情形加以調(diào)節(jié)和規(guī)范，對(duì)于重大科研、信息化采購(gòu)，以及政府和社會(huì)資本合作等相對(duì)具體的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其政府采購(gòu)需求進(jìn)行單獨(dú)規(guī)制有待考量。

政府采購(gòu)方式與程序合二為一值得商榷。一是關(guān)于公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、有限競(jìng)爭(zhēng)條款。筆者認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)充分與否不僅取決于供應(yīng)商獲得政府采購(gòu)信息的對(duì)稱度、招標(biāo)采購(gòu)方式適用條件、供應(yīng)商參與度，而且與營(yíng)商環(huán)境優(yōu)劣等因素有密切的關(guān)聯(lián)，不宜在法律上明確。二是從“創(chuàng)新采購(gòu)”采購(gòu)方式的適用情形、采購(gòu)程序來(lái)看，其適用科技研發(fā)和產(chǎn)品創(chuàng)新，其規(guī)制的是訂購(gòu)和首購(gòu)兩個(gè)階段程序，核心依然是競(jìng)爭(zhēng)，是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判的規(guī)定確定研發(fā)供應(yīng)商，而且確定至少三個(gè)研發(fā)供應(yīng)商，通過(guò)修訂完善競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式即可解決，不宜作為政府采購(gòu)法確認(rèn)的采購(gòu)方式。三是評(píng)審方法及適用中的最優(yōu)質(zhì)量法，其實(shí)質(zhì)就是價(jià)格不作為評(píng)審因素的綜合評(píng)分法，是綜合評(píng)分法的一種特例。也就是說(shuō)，當(dāng)供應(yīng)商報(bào)價(jià)相同時(shí)，按照質(zhì)量或者技術(shù)因素的量化指標(biāo)評(píng)審，質(zhì)量好或者技術(shù)優(yōu)的獲得標(biāo)的是必然，將其作為法定評(píng)審方法之一尚需研判。四是要圍繞健全科學(xué)高效的交易機(jī)制對(duì)政府采購(gòu)方式、政府采購(gòu)程序進(jìn)行修改、調(diào)整和完善，筆者建議保留“公開(kāi)招標(biāo)”和“邀請(qǐng)招標(biāo)”兩種采購(gòu)方式，并在需求公開(kāi)的前提下，簡(jiǎn)化政府采購(gòu)程序。屬于以公告形式邀請(qǐng)不特定供應(yīng)商參加投標(biāo)的，招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款，合格供應(yīng)商不少于三家的采用公開(kāi)招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)，合格供應(yīng)商只有兩家的采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式繼續(xù)采購(gòu)，合格供應(yīng)商只有一家的采用單一來(lái)源采購(gòu)方式繼續(xù)采購(gòu)。五是考慮不同采購(gòu)方式之間互轉(zhuǎn)的可能性，避免采用某種采購(gòu)方式失敗進(jìn)入死循環(huán)的情形。六是將政府采購(gòu)方式、政府采購(gòu)程序兩章合并后，相關(guān)環(huán)節(jié)、具體要求、實(shí)際操作等均發(fā)生了不同程度的改變，非專業(yè)人士恐怕難以開(kāi)展政府采購(gòu)，建議保留政府采購(gòu)法政府采購(gòu)方式、政府采購(gòu)程序兩章設(shè)置的架構(gòu)。

政府采購(gòu)合同管理的內(nèi)容應(yīng)更加全面。一是政府采購(gòu)合同適用民法典，隨著政府采購(gòu)適用范圍的擴(kuò)大，政府采購(gòu)合同中具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容如何適用？征求意見(jiàn)稿將其適用行政協(xié)議，但在我國(guó)現(xiàn)行法律尚未對(duì)行政協(xié)議的概念、適用范圍、適用規(guī)則等進(jìn)行明文規(guī)定，目前的依據(jù)是《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號(hào)）。至于是否在政府采購(gòu)法中明確行政協(xié)議，以及其適用后與民法典的關(guān)系等，筆者認(rèn)為有待商榷。二是對(duì)于合同定價(jià)方式，不論采取固定價(jià)格還是成本補(bǔ)償方式，該定價(jià)原則在確定采購(gòu)需求時(shí)就應(yīng)當(dāng)基本確定了，即使無(wú)法確定價(jià)格的，也應(yīng)在招標(biāo)采購(gòu)評(píng)審環(huán)節(jié)予以確定。筆者建議征求意見(jiàn)稿第七十二條的重點(diǎn)放在合同（特別是中長(zhǎng)期合同）履行期間價(jià)格調(diào)整機(jī)制上，即當(dāng)合同履行期間價(jià)格波動(dòng)較大時(shí)，是否允許按照約定進(jìn)行調(diào)整價(jià)格或者怎樣進(jìn)行價(jià)格調(diào)整，確保政府采購(gòu)合同能夠履行。三是關(guān)于政府采購(gòu)合同生效時(shí)間。目前，業(yè)內(nèi)對(duì)此有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，以簽訂政府采購(gòu)書(shū)面合同的時(shí)間作為合同生效時(shí)間；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，以中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出合同即成立，中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出的時(shí)間即為合同生效時(shí)間。筆者傾向于第二種觀點(diǎn)，即中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出時(shí)，構(gòu)成合同的要件已經(jīng)齊全，書(shū)面簽訂政府采購(gòu)合同只是一種形式。四是關(guān)于政府采購(gòu)合同的確認(rèn)。目前政府采購(gòu)合同出現(xiàn)爭(zhēng)議或者撤銷合同時(shí)只能由政府采購(gòu)合同當(dāng)事人申請(qǐng)人民法院解決。在政府采購(gòu)實(shí)踐中，還存在大量中標(biāo)、成交無(wú)效或者撤銷合同的情形，特別是政府采購(gòu)參加人違法造成的這種情形，一直以來(lái)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門依據(jù)政府采購(gòu)法實(shí)施條例第七十一條，以及《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）的規(guī)定確認(rèn)中標(biāo)、成交無(wú)效或者撤銷合同，但這種做法于法無(wú)據(jù)，筆者建議增加政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門有權(quán)確認(rèn)中標(biāo)、成交無(wú)效或者撤銷合同的表述，也就是政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門對(duì)政府采購(gòu)合同確認(rèn)的職責(zé)法定。

部分爭(zhēng)議處理的方式和渠道可保留。征求意見(jiàn)稿第七章?tīng)?zhēng)議處理部分共計(jì)七條，與現(xiàn)行政府采購(gòu)法質(zhì)疑與投訴章節(jié)的八條相比，刪除了政府采購(gòu)法關(guān)于供應(yīng)商詢問(wèn)的條款，增加了司法救濟(jì)內(nèi)容，同時(shí)將政府采購(gòu)實(shí)施條例關(guān)于財(cái)政部門處理投訴事項(xiàng)的取據(jù)、政府采購(gòu)參加人補(bǔ)正材料所需時(shí)間不計(jì)算在投訴處理期限內(nèi)的規(guī)定上升為法律，確保政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門依法公平公正處理投訴事項(xiàng)，保護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益。對(duì)此，筆者有三點(diǎn)看法：一是供應(yīng)商詢問(wèn)。在政府采購(gòu)活動(dòng)中，供應(yīng)商一般是對(duì)招標(biāo)文件中的資格條件、商務(wù)條款、技術(shù)參數(shù)等一些不合理?xiàng)l件、表述不清或者存在差錯(cuò)的情況，以及政府采購(gòu)活動(dòng)相關(guān)節(jié)點(diǎn)等進(jìn)行詢問(wèn)，以確認(rèn)自身?xiàng)l件或者能力是否符合招標(biāo)采購(gòu)文件的要求、是否可以參加政府采購(gòu)活動(dòng)，可有效化解政府采購(gòu)活動(dòng)信息不對(duì)稱造成的質(zhì)疑與投訴，建議保留。二是在堅(jiān)持公平處理政府采購(gòu)爭(zhēng)議的同時(shí)，也要提升政府采購(gòu)的效率，筆者建議將解決爭(zhēng)議的關(guān)口前移，在政府采購(gòu)?fù)对V受理前增加調(diào)解環(huán)節(jié)，通過(guò)溝通調(diào)解將爭(zhēng)議化解或者解決，提高政府采購(gòu)效率。三是建立多元化糾紛化解機(jī)制。在政府采購(gòu)合同訂立和實(shí)施過(guò)程中，除增加司法救濟(jì)渠道外，可考慮再增加仲裁救濟(jì)渠道。供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法以采購(gòu)人為被告直接向有管轄權(quán)的法院提起訴訟，或者按照約定申請(qǐng)仲裁，以此平衡政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門權(quán)責(zé)，提高政府采購(gòu)的救濟(jì)效率。

監(jiān)督檢查應(yīng)更加全面。征求意見(jiàn)稿第八章監(jiān)督檢查部分共計(jì)十三條，新增加了內(nèi)部控制制度建設(shè)和執(zhí)行情況，采購(gòu)人、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督，對(duì)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)及其工作人員的監(jiān)督，對(duì)重大投資項(xiàng)目的監(jiān)督，信用體系建設(shè)等內(nèi)容，調(diào)整了監(jiān)督范圍，強(qiáng)化了監(jiān)督作用，推動(dòng)建立全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的政府大市場(chǎng)。筆者認(rèn)為，對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目開(kāi)展必要的檢查是十分重要的。在政府采購(gòu)實(shí)踐中，政府采購(gòu)參加人違反政府采購(gòu)法律、行政法規(guī)和規(guī)章的情形還時(shí)有發(fā)生，個(gè)別行業(yè)圍標(biāo)、串標(biāo)情形還比較嚴(yán)重。因此，在做好政府采購(gòu)常態(tài)化監(jiān)督、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的同時(shí)，對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”不定期檢查，形成監(jiān)督、檢查兩手抓的局面，更有利于優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境，確保我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)健康發(fā)展。筆者建議，保留現(xiàn)行政府采購(gòu)法第六十五條“政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行檢查”的表述。

法律責(zé)任應(yīng)更加清晰。一是對(duì)于供應(yīng)商一般違法責(zé)任、嚴(yán)重違法責(zé)任，在執(zhí)行中會(huì)出現(xiàn)供應(yīng)商一般違法責(zé)任重于嚴(yán)重違法責(zé)任的情形。為此，筆者建議，對(duì)供應(yīng)商一般違法責(zé)任只給予財(cái)產(chǎn)罰；對(duì)供應(yīng)商嚴(yán)重違法責(zé)任不僅給予財(cái)產(chǎn)罰，還應(yīng)給予信譽(yù)罰等，使對(duì)供應(yīng)商的違法情形的處罰層次和處罰標(biāo)準(zhǔn)更加清晰。二是對(duì)于征求意見(jiàn)稿第一百一十條第二款，“采購(gòu)人自行評(píng)審的，其參與評(píng)審的工作人員視同前款規(guī)定的評(píng)審委員會(huì)成員”。該款已在征求意見(jiàn)稿第四十八條第二款評(píng)審委員會(huì)組成中闡明，只要是政府采購(gòu)項(xiàng)目，無(wú)論是采購(gòu)人自行組織人員，還是從政府采購(gòu)專家?guī)祀S機(jī)抽取專家，都是評(píng)審委員會(huì)成員，故都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)同樣的法律責(zé)任，無(wú)需再單獨(dú)列明。

附則新增內(nèi)容尚需調(diào)整。征求意見(jiàn)稿附則部分共計(jì)八條，與現(xiàn)行政府采購(gòu)法附則的五條相比，增加了國(guó)際條約、緊急采購(gòu)，以及日、工作日和最后一日的計(jì)算方式共三方面內(nèi)容，一方面做好與國(guó)際接軌，另一方面將政府采購(gòu)法除外情形全部納入法律調(diào)整范圍，使政府采購(gòu)法更加完整。其中，征求意見(jiàn)稿第一百二十四條對(duì)“期間”進(jìn)行了明確，但筆者認(rèn)為，民法典對(duì)“期間”作出的詳細(xì)規(guī)定包含本條內(nèi)容，故無(wú)需再進(jìn)行規(guī)定。

（作者單位：青島市財(cái)政局）

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