政府采購(gòu)政策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

【專(zhuān)家觀點(diǎn)】

政府采購(gòu)政策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

■ 劉小川 唐東會(huì)

政府采購(gòu)政策的效果涉及如何評(píng)估的問(wèn)題，而政府采購(gòu)政策的評(píng)估要有一套科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)乃是評(píng)估政策結(jié)果的特殊規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)，此處所謂的政策結(jié)果包括政策產(chǎn)出與政策影響。政策產(chǎn)出是指政策覆蓋的人口或受益者接受政府給予的財(cái)貨、服務(wù)或資源。政策影響是指政策執(zhí)行以后造成的有形與無(wú)形、預(yù)期與非預(yù)期的實(shí)際情況的改變。

考慮到政府采購(gòu)政策的具體性和差異性特征，其政策評(píng)估的具體標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)可能不盡相同，但從一般意義而言，所有政府采購(gòu)政策的目標(biāo)須體現(xiàn)政府意圖與公共利益的要求，因此，具有明顯的一致性特點(diǎn)。根據(jù)政府采購(gòu)政策履行的不同需要，可以歸納出5種政府采購(gòu)政策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，即效能性標(biāo)準(zhǔn)、效率性標(biāo)準(zhǔn)、充分性標(biāo)準(zhǔn)、回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)和適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)，并形成一個(gè)以政府采購(gòu)市場(chǎng)價(jià)值鏈為對(duì)象的政府采購(gòu)政策評(píng)估體系。

效能性標(biāo)準(zhǔn)

政府采購(gòu)評(píng)估的效能標(biāo)準(zhǔn)是指某項(xiàng)政府采購(gòu)政策達(dá)到預(yù)期結(jié)果或影響的程度，換句話說(shuō)，也就是將政策的實(shí)際效果與政策的預(yù)期水準(zhǔn)相比較，目的是了解政府采購(gòu)政策是否產(chǎn)生所期望的結(jié)果或影響。政府采購(gòu)政策的效能標(biāo)準(zhǔn)所涉及的含義并非單純看采購(gòu)政策是否按原計(jì)劃執(zhí)行，而是政策執(zhí)行后是否對(duì)政策環(huán)境產(chǎn)生期望的結(jié)果或影響。

按照效能標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的政府采購(gòu)政策評(píng)估模型——目標(biāo)獲取模型，將政府采購(gòu)政策目標(biāo)作為評(píng)估時(shí)所持的唯一標(biāo)準(zhǔn)。政府采購(gòu)政策效能性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要考察兩個(gè)層次的內(nèi)容：第一個(gè)層次考察的是關(guān)于政府采購(gòu)政策在目標(biāo)領(lǐng)域內(nèi)取得的結(jié)果；第二個(gè)層次主要考察所觀察到的政策成果，進(jìn)行評(píng)估與優(yōu)劣鑒別。政府采購(gòu)政策具有經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等領(lǐng)域的多重目標(biāo)，因而按照效能標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估政府采購(gòu)政策，具體了解既定政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及這些成果與政府采購(gòu)之間的因果關(guān)系。

政府采購(gòu)政策的效能評(píng)估，考察的是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的結(jié)果存在與否。在實(shí)際的操作中，政策的效能評(píng)估往往不是簡(jiǎn)單易行的。如果目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度不易觀察，或是所出現(xiàn)的結(jié)果與政策的相關(guān)度不大，抑或是多重目標(biāo)之間具有沖突性，那么，按照效能標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的政策評(píng)估就會(huì)更加復(fù)雜與困難。

效率性標(biāo)準(zhǔn)

政府采購(gòu)評(píng)估的效率標(biāo)準(zhǔn)是指采購(gòu)政策的結(jié)果（政策產(chǎn)出）與采購(gòu)政策的代價(jià)（政策成本）間的比例關(guān)系，通常以每單位成本所產(chǎn)生的價(jià)值最大化或每單位產(chǎn)品所需成本最小化為評(píng)估基礎(chǔ)。政府采購(gòu)評(píng)估的效率標(biāo)準(zhǔn)可分為兩大類(lèi)，即技術(shù)性效率標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)性效率標(biāo)準(zhǔn)。政府采購(gòu)政策評(píng)估的技術(shù)性效率標(biāo)準(zhǔn)是以最小努力或成本完成某項(xiàng)活動(dòng)或產(chǎn)品，亦即在成本受限制下，尋求政策期望影響最大化；政府采購(gòu)政策評(píng)估的經(jīng)濟(jì)性效率標(biāo)準(zhǔn)是指政府采購(gòu)政策整體成本與整體利益間的關(guān)系，包括間接成本及其所有的影響在內(nèi)，著重于對(duì)政府資源的分配及使用結(jié)果的考查，并力求獲得最大化的滿(mǎn)足度。從宏觀與微觀角度觀察，技術(shù)效率主要是指政府采購(gòu)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)作效率；經(jīng)濟(jì)效率則是指政府采購(gòu)政策動(dòng)用的全部資源是否達(dá)到最有效的配置和使用。

因此，政府采購(gòu)政策的效率標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估，實(shí)際上就是“成本—收益”的評(píng)估方法。政府采購(gòu)政策的成本是多方面的，收益也是多方面的，而且許多成本與收益（產(chǎn)出）并不是可以輕易通過(guò)具體的數(shù)量進(jìn)行描述的。因此，按照效率標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)用“成本—收益”方法評(píng)估政府采購(gòu)政策時(shí)，成本與收益包含的范圍越寬，評(píng)估的難度就越大。

充分性標(biāo)準(zhǔn)

政府采購(gòu)政策評(píng)估的充分標(biāo)準(zhǔn)是指采購(gòu)政策目標(biāo)的完成程度情況。政府采購(gòu)政策目標(biāo)是為了解決可預(yù)見(jiàn)的所有問(wèn)題，但由于各種因素（包括主觀與不可預(yù)測(cè)因素）的限制，政策執(zhí)行的結(jié)果可能與政策預(yù)期目的存在差距，因此，就形成政策履行的非充分狀態(tài)。以政府采購(gòu)政策實(shí)施結(jié)果的充分與否為標(biāo)準(zhǔn)，衡量政府采購(gòu)政策所產(chǎn)生的期望影響之程度，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策缺口，有利于保障政府采購(gòu)政策履行的有效性與完整性。

政府采購(gòu)政策評(píng)估中的充分標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上是效能標(biāo)準(zhǔn)的延伸。在效能標(biāo)準(zhǔn)下，政府采購(gòu)政策評(píng)估的重點(diǎn)在于，政府采購(gòu)政策效果有哪些，是否與預(yù)期目標(biāo)一致；而在充分標(biāo)準(zhǔn)下，政府采購(gòu)政策評(píng)估的重點(diǎn)在于，政府采購(gòu)政策預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，存在差距的原因是什么。需要說(shuō)明的是，按照效能標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府采購(gòu)政策進(jìn)行評(píng)估，可能出現(xiàn)一種情況，即現(xiàn)實(shí)的結(jié)果并不是原先預(yù)期的目標(biāo)，而預(yù)期目標(biāo)可能并沒(méi)有在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)。按照充分性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府采購(gòu)政策進(jìn)行評(píng)估，只是衡量預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

政府采購(gòu)政策充分性評(píng)估與效能評(píng)估在方法上類(lèi)似，但在內(nèi)容上有區(qū)別，政府采購(gòu)政策的充分性評(píng)估只是對(duì)預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行衡量，而不必考慮非預(yù)期效能的狀況。

由于政府采購(gòu)政策目標(biāo)的多重性，因此在充分標(biāo)準(zhǔn)下的政府采購(gòu)政策評(píng)估，既可以單目標(biāo)評(píng)估，也可以多目標(biāo)評(píng)估，當(dāng)然多目標(biāo)評(píng)估是建立在單個(gè)目標(biāo)評(píng)估基礎(chǔ)上的。單個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的定量分析，類(lèi)似于經(jīng)濟(jì)研究中的實(shí)證分析，根據(jù)政府采購(gòu)政策，對(duì)相關(guān)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行實(shí)證分析，并將實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)與預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行比較分析，獲得單個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的充分程度。如果擴(kuò)展到多重目標(biāo)分析，則首先需要對(duì)多個(gè)目標(biāo)進(jìn)行權(quán)數(shù)分配，再將單個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的充分程度進(jìn)行加權(quán)平均。

回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)

政府采購(gòu)政策評(píng)估的回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)是指采購(gòu)政策執(zhí)行結(jié)果滿(mǎn)足標(biāo)的團(tuán)體的需求、偏好或價(jià)值的程度。此標(biāo)準(zhǔn)反映了政府采購(gòu)執(zhí)行組織系統(tǒng)中來(lái)自于供給方角度的反饋，體現(xiàn)出政府采購(gòu)市場(chǎng)主體的價(jià)值觀念，對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)機(jī)制的建設(shè)與完善意義重大。假定某一項(xiàng)采購(gòu)政策符合其他所有的標(biāo)準(zhǔn)，但未能充分滿(mǎn)足那些受政策影響的標(biāo)的團(tuán)體的需求，自然也就不符合政策回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)，故此項(xiàng)政府采購(gòu)政策及其執(zhí)行一定是有缺陷的，嚴(yán)重者可視為失敗的政策。如果說(shuō)前三項(xiàng)政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要反映的是政府（即政府采購(gòu)市場(chǎng)上的需求方）的價(jià)值取向，那么，回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)則反映了政府采購(gòu)供應(yīng)方的價(jià)值取向。

適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)

政府采購(gòu)政策評(píng)估的適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)是指對(duì)采購(gòu)政策目標(biāo)的相對(duì)價(jià)值、社會(huì)是否合適、這些目標(biāo)所根據(jù)的假設(shè)條件是否妥當(dāng)及適宜評(píng)價(jià)。當(dāng)其他標(biāo)準(zhǔn)均以“目標(biāo)”視為理所當(dāng)然可加以接受時(shí)，似乎政府采購(gòu)政策的評(píng)估只需要按“標(biāo)準(zhǔn)”對(duì)號(hào)入座即可。其實(shí)不然，由于政府采購(gòu)政策的社會(huì)性與公共性特征，不存在政策實(shí)施的單一性結(jié)果，因此，在進(jìn)行政府采購(gòu)政策評(píng)估時(shí)，要按照“適當(dāng)性”標(biāo)準(zhǔn)多問(wèn)幾個(gè)為什么。例如，是否這些目標(biāo)就社會(huì)而言是恰當(dāng)?shù)?？是否存在此目?biāo)較彼目標(biāo)更優(yōu)的方案？如果政府采購(gòu)政策的目標(biāo)不恰當(dāng)，即使政策執(zhí)行結(jié)果達(dá)到效能性、效率性、充分性及回應(yīng)性的標(biāo)準(zhǔn)要求，仍然被視為失敗的政策，所以，適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)出實(shí)事求是的原則。

政府采購(gòu)政策評(píng)估的指標(biāo)體系

目前，我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效的考評(píng)指標(biāo)一般僅限于資金節(jié)約額和資金節(jié)約率，這種考評(píng)指標(biāo)存在很大的局限性。對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效考評(píng)應(yīng)以計(jì)算科學(xué)化、指標(biāo)多樣化、項(xiàng)目層次化以及定性與定量相結(jié)合為原則，從項(xiàng)目立項(xiàng)、采購(gòu)實(shí)施、采購(gòu)結(jié)果和使用效果的角度，對(duì)政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行綜合考評(píng)。要在政府采購(gòu)實(shí)踐中對(duì)政府采購(gòu)政策進(jìn)行評(píng)估，有必要建立具體的評(píng)估指標(biāo)體系。依據(jù)前面的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，筆者將從政府采購(gòu)政策績(jī)效的三個(gè)層面構(gòu)建政策評(píng)估的指標(biāo)體系：按照國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)全局層面的要求，將政府采購(gòu)政策劃分為宏觀和微觀兩個(gè)方面（一級(jí)指標(biāo)）；根據(jù)不同方面的政策范圍要求，將政府采購(gòu)政策按功能劃分出二級(jí)指標(biāo)，例如，發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、廉潔程度、采購(gòu)機(jī)構(gòu)管理、供應(yīng)商和采購(gòu)實(shí)體的反應(yīng)等；在不同的功能政策指標(biāo)下，具體列出一系列可計(jì)量的或可評(píng)估的考核指標(biāo)（三級(jí)指標(biāo)）。政府采購(gòu)政策評(píng)估指標(biāo)體系的具體情況詳見(jiàn)表1。

（本文節(jié)選自《中國(guó)政府采購(gòu)政策的思路與框架》一書(shū)，本報(bào)獲原作者授權(quán)發(fā)表）

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