政府“掌舵”市場(chǎng)“劃槳”

政府“掌舵”市場(chǎng)“劃槳”

——美國(guó)鳳凰城垃圾服務(wù)改革分析

本報(bào)記者 趙輝

如何用有限的財(cái)力提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，是各國(guó)公共服務(wù)改革的核心命題之一。而國(guó)外的一些成功案例，無疑對(duì)破解這一命題提供了借鑒意義。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院副教授孫春霞在美國(guó)訪學(xué)期間深入研究了鳳凰城公共服務(wù)改革的實(shí)踐，她以該市垃圾服務(wù)改革為例，向記者介紹了鳳凰城如何將公共部門引入合同招投標(biāo)機(jī)制，從而不斷提高自身的行政效率和公共服務(wù)水平。

公私合營(yíng)的改革模式

20世紀(jì)70年代末，為適應(yīng)嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和高通脹率，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)地方政府的最低收入及支出限度做出了嚴(yán)格規(guī)定。鑒于這一情況，美國(guó)亞利桑那州首府鳳凰城的一些私營(yíng)公司向市議會(huì)承諾，如果其獲得某項(xiàng)公共服務(wù)供給合同，將會(huì)有效節(jié)約成本。鳳凰城管理者則認(rèn)為，與其將公共服務(wù)完全承包出去，還不如將公共部門和私營(yíng)部門同時(shí)拉入公平競(jìng)爭(zhēng)的舞臺(tái)，從成本節(jié)約及供給效率等因素來選擇合同承包商。這一舉措拉開了鳳凰城30多年公共服務(wù)改革的大幕。

在這場(chǎng)改革的核心便是“公私合營(yíng)”。正如美國(guó)“民營(yíng)化大師”薩瓦斯所說：現(xiàn)代公私合作關(guān)系的主旨是改善政府作為服務(wù)提供者的績(jī)效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應(yīng)、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護(hù)等公共服務(wù)供給中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。

1979年，鳳凰城政府公共工程局發(fā)起了居民生活垃圾回收的競(jìng)標(biāo)活動(dòng)，將整個(gè)城市分成3個(gè)區(qū)，并將每一區(qū)都投入到競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中，由私營(yíng)企業(yè)和城市公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。最后的結(jié)果是，由合同承包商和公共機(jī)構(gòu)共同承接的垃圾回收項(xiàng)目在15年后成本降低了38%，每噸垃圾的回收成本從67.88美元降到41.96美元。

在1979—1994年間鳳凰城先后將救護(hù)車服務(wù)、收款服務(wù)、數(shù)據(jù)登記、燃料供應(yīng)、設(shè)備維護(hù)、垃圾掩埋處理、景區(qū)維護(hù)、公共防衛(wèi)、垃圾回收、老人公寓、街道修理、街道清潔、水表修理等13項(xiàng)市政服務(wù)通過56項(xiàng)合同外包出去，其中有34個(gè)合同是與私營(yíng)供應(yīng)商簽訂的，其余的22個(gè)合同則保留在城市公共部門中，總計(jì)節(jié)約3000萬美元。

事實(shí)證明，采用先進(jìn)的管理理念，建立以市民為導(dǎo)向的服務(wù)體系，在行政機(jī)構(gòu)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化，公共部門和私營(yíng)部門在公共服務(wù)供給方面充分發(fā)揮各自所長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)和雙贏，不僅提高了服務(wù)供給的效率和質(zhì)量，還提高了市民滿意度，為鳳凰城的快速茁壯成長(zhǎng)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

監(jiān)控環(huán)節(jié)至關(guān)重要

鳳凰城政府采購(gòu)公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)過程是如何進(jìn)行的？第一步由政府相關(guān)部門確定改進(jìn)目標(biāo)。第二步確定服務(wù)和相關(guān)成本。第三步由財(cái)政部門的材料管理部負(fù)責(zé)準(zhǔn)備標(biāo)書的準(zhǔn)備工作。第四步是對(duì)城市成本提案的公證。第五步公開標(biāo)書和城市成本提案，來自運(yùn)營(yíng)部門、會(huì)計(jì)部門、預(yù)算部門以及政府負(fù)責(zé)人組成的評(píng)估委員會(huì)對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行考察。比如，在光學(xué)字符讀出器服務(wù)的競(jìng)標(biāo)中，原本最低的標(biāo)書是市政部門提供的，但是，次低標(biāo)書就是銀行遞出的，雙方在成本上差別不大。最后評(píng)估委員會(huì)可能就會(huì)選擇銀行而不是市政部門來提供這項(xiàng)服務(wù)，原因是委員會(huì)認(rèn)為銀行方面能夠進(jìn)行技術(shù)上的改革。最終，市長(zhǎng)和市議會(huì)采納了評(píng)估委員會(huì)的推薦。第六步合同授予。第七步是控制與監(jiān)督。如果是私營(yíng)部門中標(biāo)，運(yùn)營(yíng)部門就負(fù)責(zé)對(duì)合同的控制，如果是公共部門中標(biāo)，就要監(jiān)督它的服務(wù)供給情況。最后一步就是對(duì)服務(wù)實(shí)踐的審查和報(bào)告。這個(gè)階段由審計(jì)部門執(zhí)行，對(duì)于競(jìng)標(biāo)程序的可信度來說尤其重要。審查要在運(yùn)營(yíng)開始后的12個(gè)月內(nèi)完成。

“成本是非常重要的考慮因素，但服務(wù)水平也同樣重要。審計(jì)部門每年都會(huì)編寫一個(gè)報(bào)告，提供在競(jìng)爭(zhēng)過程中所完成的實(shí)際成本縮減和期望值之間的比較。對(duì)于報(bào)告提供的績(jī)效和結(jié)果的內(nèi)容，可以作為競(jìng)標(biāo)過程中的歷史記錄，同時(shí)這也是一個(gè)對(duì)采取競(jìng)爭(zhēng)模式的考核和評(píng)估。”孫春霞在接受記者采訪時(shí)表示，在整個(gè)運(yùn)作程序中，監(jiān)控是最為重要的環(huán)節(jié)。政府通過制定標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)合同規(guī)定，對(duì)由私營(yíng)部門和非政府組織提供的服務(wù)效果和質(zhì)量進(jìn)行全程監(jiān)管，并通過實(shí)時(shí)反饋進(jìn)行調(diào)整和更改，從另一個(gè)角度而言也避免了以往由政府自身提供服務(wù)并實(shí)施監(jiān)督可能造成的種種弊端。

然而公私部門之間的競(jìng)爭(zhēng)也存在著一定的局限性。孫春霞在研究中發(fā)現(xiàn)，無論是否通過競(jìng)爭(zhēng)，合同中都會(huì)包含低效因素。“比如必須要購(gòu)買美國(guó)國(guó)產(chǎn)設(shè)備、聘用弱勢(shì)群體等。這些要求會(huì)滲入到政府與私營(yíng)企業(yè)的合同。為了贏得合同，公司不得不同意購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品或支付所要求的薪水。雖然這些規(guī)則出發(fā)點(diǎn)是良好的，但為了滿足某些特殊的利益需求，的確造成了一定程度的資源分流。然而，這也恰恰體現(xiàn)了政府采購(gòu)制度所特有的政策功能。

此外，鳳凰城政府在居民垃圾回收服務(wù)的合同競(jìng)爭(zhēng)過程中對(duì)私營(yíng)承包商設(shè)置了一系列的門檻。“但公共服務(wù)的供給者是‘公’還是‘私’并不是最重要的，重要的是是否存在競(jìng)爭(zhēng)。”孫春霞說。