政府采購(gòu)法修訂視角下數(shù)字化采購(gòu)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

【業(yè)內(nèi)觀(guān)點(diǎn)】

政府采購(gòu)法修訂視角下數(shù)字化采購(gòu)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

■ 黎嫻

不久前，財(cái)政部公布《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》），再次面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

相比2020年底發(fā)布的第一個(gè)版本，《征求意見(jiàn)稿》亮點(diǎn)頗多，立法者在諸多方面表達(dá)了新的理念，進(jìn)行了新的制度設(shè)計(jì)。

近年來(lái)，新一代信息技術(shù)快速發(fā)展，數(shù)字化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)廣泛深度融合，在政府采購(gòu)領(lǐng)域亦是如此。

數(shù)字化改革為政府采購(gòu)提供了更先進(jìn)的管理理念、監(jiān)管手段和服務(wù)方式，搭建了更高效透明的電子交易體系，但全面深化政府采購(gòu)制度改革仍面臨著不少挑戰(zhàn)。筆者通讀《征求意見(jiàn)稿》后，結(jié)合現(xiàn)狀就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討。

統(tǒng)一集采目錄有利于規(guī)范電子賣(mài)場(chǎng)建設(shè)

政府采購(gòu)電子賣(mài)場(chǎng)借鑒了成熟電商平臺(tái)的經(jīng)驗(yàn)，將金額相對(duì)較低、市場(chǎng)品類(lèi)豐富的標(biāo)準(zhǔn)化商品或服務(wù)，通過(guò)簡(jiǎn)易的直購(gòu)、競(jìng)價(jià)、電子反拍等模式實(shí)施采購(gòu)，是對(duì)傳統(tǒng)線(xiàn)下政府采購(gòu)交易模式的創(chuàng)新和優(yōu)化。目前，全國(guó)大部分?。ㄊ校┐罱巳〗y(tǒng)一的政府采購(gòu)電子賣(mài)場(chǎng)，但受市場(chǎng)發(fā)展不平衡等因素影響，各地在采購(gòu)范圍、商品類(lèi)目、交易模式、規(guī)則程序等方面存在較大差異。

以采購(gòu)類(lèi)別和商品類(lèi)目為例，有些地方的政府采購(gòu)電子賣(mài)場(chǎng)僅針對(duì)貨物類(lèi)商品，而有的包括貨物、工程、服務(wù)三大類(lèi)；有的前臺(tái)商品一級(jí)類(lèi)目只有幾類(lèi)，而有的十幾類(lèi)。商品類(lèi)目是電商平臺(tái)的基礎(chǔ)，主流電商平臺(tái)的商品類(lèi)目一般為三到四級(jí)，呈樹(shù)形結(jié)構(gòu)，各地政府采購(gòu)電子賣(mài)場(chǎng)借鑒了主流電商的做法，依據(jù)財(cái)政部《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》和本級(jí)政府集中采購(gòu)目錄進(jìn)行設(shè)置，最終實(shí)現(xiàn)商品前臺(tái)類(lèi)目與后臺(tái)類(lèi)目之間的映射關(guān)系。

可以說(shuō)，各地集采目錄的不同，在一定程度上導(dǎo)致了各地政府采購(gòu)電子賣(mài)場(chǎng)的差異。有些省份還將類(lèi)目設(shè)置的權(quán)限進(jìn)行下放，比如，明確省級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)制定全省統(tǒng)一的電子賣(mài)場(chǎng)類(lèi)目，各市（區(qū)）級(jí)財(cái)政部門(mén)可以結(jié)合實(shí)際適當(dāng)增加類(lèi)目。

《征求意見(jiàn)稿》第六條、第七條規(guī)定，集中采購(gòu)目錄、政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院確定并公布，明確了全國(guó)“同一目錄”“同一標(biāo)準(zhǔn)”的方向。這是踐行“推進(jìn)政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)”精神的重要舉措。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，相對(duì)統(tǒng)一的電子賣(mài)場(chǎng)有助于形成監(jiān)管合力、提升供應(yīng)商服務(wù)質(zhì)量，建立規(guī)范的商品標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)資源共享，激發(fā)市場(chǎng)活力，發(fā)揮大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用價(jià)值。

鼓勵(lì)跨區(qū)域代理將推動(dòng)系統(tǒng)互聯(lián)互通

為規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，確保專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的政府采購(gòu)項(xiàng)目的效果，我國(guó)參考國(guó)際通行做法設(shè)置了代理機(jī)制。

依據(jù)政府采購(gòu)法的相關(guān)規(guī)定，全國(guó)設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府大部分都在十幾年前設(shè)立了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，代理本級(jí)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目。近年來(lái)，部分地方在推行公共資源交易改革的過(guò)程中，對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了調(diào)整、合并，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的數(shù)量有所減少，但法定職能基本得到保留。

《征求意見(jiàn)稿》改進(jìn)了政府采購(gòu)的代理機(jī)制，探索“委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)業(yè)務(wù)，可以不受行政級(jí)次和部門(mén)隸屬關(guān)系的限制”。這意味著，全國(guó)范圍內(nèi)采購(gòu)人可不受行政級(jí)次、地區(qū)和部門(mén)的限制，自主選擇集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。

實(shí)際上，自2020年起，相關(guān)試點(diǎn)就已經(jīng)開(kāi)始在中央和北京市集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)中進(jìn)行了。財(cái)政部在《對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第5331號(hào)建議的答復(fù)》中也就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了明確，表示將按照“同城—區(qū)域—全國(guó)”逐步擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)范圍，同時(shí)加快制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和交易規(guī)則，為采購(gòu)人跨部門(mén)跨地區(qū)使用電子交易系統(tǒng)提供技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)保障。

據(jù)此可以確定，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)化集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)化能力的方向是明確的，但擺在面前的挑戰(zhàn)不小。越來(lái)越多的政府采購(gòu)項(xiàng)目通過(guò)電子招投標(biāo)系統(tǒng)完成，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域委托的前提條件是兩地使用同一平臺(tái)，或者兩地系統(tǒng)完成對(duì)接。如果遠(yuǎn)程不見(jiàn)面招投標(biāo)系統(tǒng)互聯(lián)，A地的采購(gòu)單位就可以委托B地的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，但在A地參與評(píng)審。不過(guò)，還有一些細(xì)節(jié)需要考慮，比如，采購(gòu)公告在A地發(fā)、B地發(fā)還是兩地都發(fā)，采購(gòu)公告發(fā)布系統(tǒng)是否也應(yīng)與異地的政府采購(gòu)網(wǎng)進(jìn)行對(duì)接等。

兩地或多地實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，往往需要一個(gè)強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)來(lái)推動(dòng)和協(xié)調(diào)。從可行性出發(fā)，建議統(tǒng)一全國(guó)數(shù)據(jù)對(duì)接標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)“區(qū)域一體化”，以省級(jí)平臺(tái)作為中樞，提高數(shù)據(jù)資源向上和其他省市對(duì)接的效率。在這個(gè)過(guò)程中，各地在監(jiān)管理念、數(shù)據(jù)使用權(quán)限等問(wèn)題上可能還存在不同看法，這也決定了“跨區(qū)代理”還有很長(zhǎng)的路要走。

構(gòu)建國(guó)家政府采購(gòu)信用體系迫在眉睫

信用，是市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)良性可持續(xù)發(fā)展的“硬性指標(biāo)”之一。2014年6月發(fā)布實(shí)施的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃綱要》）是我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)首個(gè)重要頂層設(shè)計(jì)，極大地推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展階段。

《規(guī)劃綱要》重點(diǎn)聚焦在政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信四大領(lǐng)域。其中，商務(wù)誠(chéng)信建設(shè)覆蓋了工程建設(shè)、政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)等14個(gè)子領(lǐng)域，《規(guī)劃綱要》要求領(lǐng)域所涉及的部委要加快完善各類(lèi)信用平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。

積極探索，百花齊放，是當(dāng)前政府采購(gòu)信用體系建設(shè)的現(xiàn)狀。以政府采購(gòu)電子賣(mài)場(chǎng)為例，目前大部分地方為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、提供便捷服務(wù)采取了“承諾注冊(cè)制”，供應(yīng)商入駐后進(jìn)行誠(chéng)信打分或分層管理。比如，浙江省政府采購(gòu)供應(yīng)商按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置“政府采購(gòu)誠(chéng)信分”，總分1000分，分為A、B、C、D、E五個(gè)級(jí)別；河北省政府采購(gòu)網(wǎng)上商城實(shí)行采購(gòu)人、供應(yīng)商相互評(píng)價(jià)管理，采取扣分制，針對(duì)供應(yīng)商設(shè)置了27種分別扣2分、5分和10分的情形。

《征求意見(jiàn)稿》在第一百零六條中重申政府采購(gòu)信用體系建設(shè)，明確“國(guó)家加強(qiáng)政府采購(gòu)市場(chǎng)信用體系建設(shè)，建立全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的政府采購(gòu)活動(dòng)當(dāng)事人及相關(guān)人員信用記錄和信用評(píng)價(jià)制度，依法實(shí)施失信懲戒和守信激勵(lì)”。此舉貫徹了《規(guī)劃綱要》的精神，有利于構(gòu)建更加公開(kāi)、公平、公正、誠(chéng)信的政府采購(gòu)市場(chǎng)環(huán)境，大大提升了政府采購(gòu)的規(guī)范化水平，為進(jìn)一步推進(jìn)政府采購(gòu)數(shù)字化奠定了基礎(chǔ)。

完善的政府采購(gòu)信用體系是供需有效銜接的重要保障，是資源優(yōu)化配置的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，是良好營(yíng)商環(huán)境的重要組成部分。全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的政府采購(gòu)信用體系，可以充分激活政府采購(gòu)體系中的信用信息形成和歸集的路徑，優(yōu)化信用評(píng)價(jià)機(jī)制的運(yùn)行數(shù)據(jù)和適用場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)信用治理功能效用最大化。

在國(guó)家政府采購(gòu)信用體系的建設(shè)過(guò)程中，建議由財(cái)政部統(tǒng)一數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，各省市分別上報(bào)匯總，信用結(jié)果數(shù)字化、開(kāi)放化，供各地政府采購(gòu)系統(tǒng)調(diào)用。

數(shù)字化是政府采購(gòu)現(xiàn)代化發(fā)展的必經(jīng)之路

縱觀(guān)我國(guó)政府采購(gòu)信息化的發(fā)展歷程，大致可以將其劃分為無(wú)紙化辦公、電子化管理、平臺(tái)化、數(shù)字化四個(gè)階段。“數(shù)字化”在《征求意見(jiàn)稿》中并未出現(xiàn)，使用的是“電子化政府采購(gòu)”的提法。

筆者猜測(cè)，這可能考慮到目前全國(guó)政府采購(gòu)數(shù)字化發(fā)展水平參差不齊，要從頂層設(shè)計(jì)上統(tǒng)籌規(guī)劃時(shí)機(jī)尚未成熟，《征求意見(jiàn)稿》僅在第五十五條對(duì)電子化政府采購(gòu)做了兜底描述，明確了“鼓勵(lì)數(shù)據(jù)電文形式和電子信息網(wǎng)絡(luò)開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)”“推動(dòng)透明化、規(guī)范化和智能化”“推進(jìn)電子證照應(yīng)用”“實(shí)現(xiàn)與其他公共服務(wù)平臺(tái)互聯(lián)共享”等方向，為后續(xù)出臺(tái)配套辦法預(yù)留了空間。

數(shù)字化是政府采購(gòu)現(xiàn)代化發(fā)展的必經(jīng)之路，筆者認(rèn)為，數(shù)字化采購(gòu)不僅僅是在技術(shù)側(cè)的創(chuàng)新，因?yàn)榘巡少?gòu)從線(xiàn)下搬到線(xiàn)上是容易的，其價(jià)值和定位不能局限在工具層面。數(shù)字化政府采購(gòu)的真正價(jià)值在于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維、數(shù)字化技術(shù)對(duì)政府采購(gòu)體制機(jī)制、管理理念、方式流程、監(jiān)管手段、服務(wù)能力進(jìn)行重塑，整體推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革和生態(tài)構(gòu)建，最終成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府、數(shù)字中國(guó)的重要組成部分。

此外，《征求意見(jiàn)稿》釋放的一些信號(hào)也值得期待。比如，由于政府采購(gòu)監(jiān)管和交易過(guò)程中會(huì)使用和產(chǎn)生大量政府、企業(yè)、個(gè)人信息和數(shù)據(jù)，第二十四條提出的政府采購(gòu)安全審查制度如何確保數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全，值得關(guān)注。

還有第七十四條填補(bǔ)了采購(gòu)合同的空白。政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購(gòu)活動(dòng)，允許通過(guò)電子支付憑證替代書(shū)面合同，更符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》根據(jù)合同標(biāo)的和績(jī)效目標(biāo)，還規(guī)定了固定價(jià)格、成本補(bǔ)償、績(jī)效激勵(lì)等多樣化的合同定價(jià)方式，增加了合同糾紛解決機(jī)制、合同變更或解除、履約驗(yàn)收等條款，這都對(duì)合同系統(tǒng)的功能提出了新的要求。

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