關(guān)于《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)管理辦法》的思考和修訂建議

政采法治建設(shè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化

關(guān)于《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)管理辦法》的思考和修訂建議

■ 陳岑

2022年3月29日，財(cái)政部在官網(wǎng)發(fā)布了《財(cái)政部2022年立法工作安排》，其中提出，要穩(wěn)步推進(jìn)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（修訂）》的起草工作。對(duì)此，筆者從《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)87號(hào)令）現(xiàn)狀入手，分析存在的問(wèn)題，提出相關(guān)的修訂建議，以期為深化政府采購(gòu)制度改革貢獻(xiàn)一份力量。

87號(hào)令應(yīng)用現(xiàn)狀分析

一是邀請(qǐng)招標(biāo)的應(yīng)用受限。

現(xiàn)行政府采購(gòu)法第二十九條規(guī)定了貨物或服務(wù)項(xiàng)目可以采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式采購(gòu)的兩種情形。一般來(lái)說(shuō)，邀請(qǐng)招標(biāo)在一定程度上可以彌補(bǔ)公開(kāi)招標(biāo)程序上的不足，如采購(gòu)周期長(zhǎng)、采購(gòu)費(fèi)用高、部分項(xiàng)目不適宜采用公開(kāi)招標(biāo)等，特別是在投標(biāo)人數(shù)量不足的情況下作用尤為明顯。但在采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式時(shí)，易發(fā)生規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)的情形，因此，在實(shí)踐中，邀請(qǐng)招標(biāo)應(yīng)用得非常少。

為了解決這方面的問(wèn)題，87號(hào)令第十四條規(guī)定，采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式的，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)發(fā)布資格預(yù)審公告征集、從供應(yīng)商庫(kù)中選取、采購(gòu)人書(shū)面推薦3種方式產(chǎn)生符合資格條件的供應(yīng)商名單，并從中隨機(jī)抽取3家以上供應(yīng)商向其發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)。按照87號(hào)令的修法目標(biāo)，是期望通過(guò)上述規(guī)定“激活”邀請(qǐng)招標(biāo)，使這一采購(gòu)方式既適用于真正需要的情形，又保證適當(dāng)程度的競(jìng)爭(zhēng)性，同時(shí)防止采購(gòu)人過(guò)度限制供應(yīng)商數(shù)量從而限制有效競(jìng)爭(zhēng)。但自87號(hào)令實(shí)施至今，筆者所在的單位沒(méi)有一個(gè)項(xiàng)目采用邀請(qǐng)招標(biāo)。此外，筆者還統(tǒng)計(jì)了廣西以及其他省份2021年不同采購(gòu)方式的項(xiàng)目數(shù)量及比例，發(fā)現(xiàn)采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式的項(xiàng)目無(wú)一例外地占比都很低。從現(xiàn)狀看，邀請(qǐng)招標(biāo)并沒(méi)有真正被“激活”。

二是對(duì)相同品牌的認(rèn)定存在爭(zhēng)議。

87號(hào)令第三十一條第一款、第二款規(guī)定，“采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的采購(gòu)項(xiàng)目，提供相同品牌產(chǎn)品的不同投標(biāo)人參加同一合同項(xiàng)下投標(biāo)的，以其中通過(guò)資格審查、符合性審查且報(bào)價(jià)最低的參加評(píng)標(biāo)。使用綜合評(píng)分法的采購(gòu)項(xiàng)目，提供相同品牌產(chǎn)品且通過(guò)資格審查、符合性審查的不同投標(biāo)人參加同一合同項(xiàng)下投標(biāo)的，按1家投標(biāo)人計(jì)算，評(píng)審后得分最高的同品牌投標(biāo)人獲得中標(biāo)人推薦資格。”對(duì)此規(guī)定，業(yè)內(nèi)一直存有爭(zhēng)議。例如，當(dāng)參加項(xiàng)目的投標(biāo)人中有3家都提供相同品牌產(chǎn)品且均通過(guò)資格審查、符合性審查，此時(shí)會(huì)存在兩點(diǎn)爭(zhēng)議。

爭(zhēng)議一是廢標(biāo)問(wèn)題。有人認(rèn)為，當(dāng)這3家投標(biāo)人按照1家投標(biāo)人計(jì)算時(shí)，如果提供其他品牌的投標(biāo)人不足兩家，那么投標(biāo)人總數(shù)不足3家，應(yīng)予廢標(biāo)。也有人認(rèn)為，雖然3家提供相同品牌產(chǎn)品的投標(biāo)人只按1家計(jì)算，但相同品牌的另外兩家投標(biāo)文件仍然有效，也就是說(shuō)，投標(biāo)人總數(shù)是滿(mǎn)足3家投標(biāo)人的規(guī)定，并不符合政府采購(gòu)法第三十六條的廢標(biāo)情形，只是評(píng)審后得分非最高或非最低報(bào)價(jià)的供應(yīng)商沒(méi)有資格獲得中標(biāo)人推薦資格，因此，不應(yīng)廢標(biāo)。

爭(zhēng)議二是排序問(wèn)題。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，提供相同品牌的3家投標(biāo)人中有1家綜合評(píng)分最高并被推薦為中標(biāo)人之后，如果中標(biāo)人被質(zhì)疑成立，應(yīng)從合格的中標(biāo)候選人中另行確定。由于在相同品牌認(rèn)定環(huán)節(jié)，提供相同品牌的另外兩家投標(biāo)人無(wú)論綜合評(píng)分高低，均不能進(jìn)入中標(biāo)候選人名單，故不能作為替補(bǔ)中標(biāo)人。這對(duì)于另外兩家投標(biāo)人來(lái)說(shuō)，在一定程度上并不公平。

三是核心產(chǎn)品問(wèn)題。

87號(hào)令第三十一條第三款規(guī)定，“非單一產(chǎn)品采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目技術(shù)構(gòu)成、產(chǎn)品價(jià)格比重等合理確定核心產(chǎn)品，并在招標(biāo)文件中載明?！痹趯?shí)際工作中，一般核心產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)僅有1項(xiàng)，否則在相同品牌認(rèn)定時(shí)，過(guò)多的核心產(chǎn)品會(huì)導(dǎo)致被認(rèn)定為相同品牌的投標(biāo)人成倍增加，容易導(dǎo)致流標(biāo)。而非核心產(chǎn)品則不能參與相同品牌的認(rèn)定。

2021年4月30日發(fā)布的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)稿》）取消了核心產(chǎn)品的概念，相關(guān)的規(guī)定是“非單一產(chǎn)品采購(gòu)項(xiàng)目，參加同一合同項(xiàng)下投標(biāo)的兩家以上投標(biāo)人，提供相同品牌產(chǎn)品的價(jià)格均超過(guò)其投標(biāo)總價(jià)50%的，按照前款規(guī)定處理”。根據(jù)此規(guī)定，只要有相同品牌的產(chǎn)品都可能是“核心”，且有可能發(fā)生多個(gè)不同投標(biāo)人成為“相同品牌投標(biāo)人”的情形。評(píng)審時(shí)判定相同品牌產(chǎn)品的價(jià)格是否超過(guò)投標(biāo)總價(jià)的50%，必須建立在投標(biāo)人對(duì)相同品牌產(chǎn)品的價(jià)格都已按要求填寫(xiě)分項(xiàng)報(bào)價(jià)表，且注明品牌、規(guī)格、型號(hào)以及報(bào)價(jià)的基礎(chǔ)上。

然而，在現(xiàn)實(shí)情況中，投標(biāo)人極有可能不按分項(xiàng)報(bào)價(jià)表進(jìn)行報(bào)價(jià)，當(dāng)產(chǎn)品很多甚至幾百項(xiàng)時(shí)，認(rèn)定相同品牌將是一件非常繁雜的工作，更別說(shuō)計(jì)算出相同品牌產(chǎn)品的價(jià)格是否超過(guò)其投標(biāo)總價(jià)的50%。若按照《意見(jiàn)稿》的規(guī)定執(zhí)行，實(shí)際工作難度極大。

再舉個(gè)極端的例子。若A投標(biāo)人提供的產(chǎn)品是兩臺(tái)空調(diào)，一臺(tái)美的，一臺(tái)格力，各占總報(bào)價(jià)50%，B投標(biāo)人提供一臺(tái)美的，占總報(bào)價(jià)50%，其他品牌占50%，C投標(biāo)人提供一臺(tái)格力，占總報(bào)價(jià)50%，其他品牌占50%，那么，A、B、C三個(gè)投標(biāo)人分別構(gòu)成了相同品牌投標(biāo)人，需要分別評(píng)分。如果A與B評(píng)分后A得分高，A與C評(píng)分后C評(píng)分高，根據(jù)《意見(jiàn)稿》的規(guī)定，則無(wú)法判定A能否繼續(xù)參加評(píng)審。

四是評(píng)委組成問(wèn)題。

采購(gòu)人代表是否必須參加評(píng)標(biāo)委員會(huì)？由于法律法規(guī)一直未有明確規(guī)定，采購(gòu)人經(jīng)常會(huì)就此詢(xún)問(wèn)監(jiān)督部門(mén)或代理機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。其實(shí)早在《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)評(píng)審工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)〔2012〕69號(hào)）中就有規(guī)定，“采購(gòu)人委派代表參加評(píng)審委員會(huì)的，要向采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)出具授權(quán)函?！?7號(hào)令第四十七條第一款規(guī)定，“評(píng)標(biāo)委員會(huì)由采購(gòu)人代表和評(píng)審專(zhuān)家組成，成員人數(shù)應(yīng)當(dāng)為5人以上單數(shù)，其中評(píng)審專(zhuān)家不得少于成員總數(shù)的三分之二?！睆倪@些規(guī)定可以看出，是否委派代表可以由采購(gòu)人自行決定。此外，在財(cái)政部信息公告第626號(hào)案例中，對(duì)于評(píng)標(biāo)委員會(huì)無(wú)采購(gòu)人代表的處理結(jié)果是“評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以全部由評(píng)審專(zhuān)家組成，本項(xiàng)目評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成合法”。但在實(shí)際工作中，各地的執(zhí)行情況各有不同。

《意見(jiàn)稿》第五十三條規(guī)定，“評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由采購(gòu)人代表和評(píng)審專(zhuān)家組成，成員人數(shù)應(yīng)當(dāng)為5人以上單數(shù)。成員組成比例由采購(gòu)人根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)自行確定，其中采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以全部由采購(gòu)人代表組成?！卑创艘?guī)定，采購(gòu)人則必須派代表參加評(píng)審，且比例也不再限制，賦予了采購(gòu)人更大的權(quán)力。另外，對(duì)于最低評(píng)標(biāo)價(jià)法來(lái)說(shuō)，前期的資格審查已經(jīng)由采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行，進(jìn)入詳細(xì)評(píng)審時(shí)，只剩下報(bào)價(jià)需要評(píng)審，不涉及評(píng)委主觀分傾向某投標(biāo)人的情況。但對(duì)于實(shí)際工作中使用較多的綜合評(píng)分法來(lái)說(shuō)，《意見(jiàn)稿》對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)中采購(gòu)人組成沒(méi)有作特別要求。此外，在實(shí)踐中，專(zhuān)家不“專(zhuān)”、專(zhuān)家隨意“廢標(biāo)”以及專(zhuān)家被供應(yīng)商“圍獵”的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。

五是評(píng)審因素的設(shè)定問(wèn)題。

87號(hào)令第五十五條第二款、第三款規(guī)定，“評(píng)審因素的設(shè)定應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)人所提供貨物服務(wù)的質(zhì)量相關(guān)，包括投標(biāo)報(bào)價(jià)、技術(shù)或者服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)等。資格條件不得作為評(píng)審因素。評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中規(guī)定。評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)細(xì)化和量化，且與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購(gòu)需求對(duì)應(yīng)。商務(wù)條件和采購(gòu)需求指標(biāo)有區(qū)間規(guī)定的，評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)量化到相應(yīng)區(qū)間，并設(shè)置各區(qū)間對(duì)應(yīng)的不同分值。”可以說(shuō)，87號(hào)令實(shí)施之后，業(yè)內(nèi)對(duì)于評(píng)審因素設(shè)定的質(zhì)量有非常大的進(jìn)步，之前評(píng)審因素的各種亂象得到了有力糾正。但同時(shí)也應(yīng)注意，何為量化、應(yīng)量化到何種程度，由于現(xiàn)行制度缺乏解釋或定義，不同的參與方理解不一致，不少質(zhì)疑或投訴就此發(fā)生。

《意見(jiàn)稿》第六十七條第三款提到，“技術(shù)和商務(wù)要求中的非量化指標(biāo)應(yīng)當(dāng)作為實(shí)質(zhì)性要求，不得作為評(píng)分項(xiàng)。資格條件、履約能力不得作為評(píng)審因素。”《政府采購(gòu)需求管理辦法》和《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》同樣對(duì)評(píng)審因素的量化提出了較高要求。

如果將非量化指標(biāo)作為實(shí)質(zhì)性要求，那么在采購(gòu)需求沒(méi)有達(dá)到完整明確要求的情況下，評(píng)審工作可能產(chǎn)生大量的不確定性，最有可能的就是導(dǎo)致廢標(biāo)幾率增加，反而達(dá)不到立法期望的通過(guò)量化評(píng)審因素來(lái)解決評(píng)審自由裁量權(quán)過(guò)大的目的。同時(shí)，有些項(xiàng)目的評(píng)審因素確實(shí)難以用量化指標(biāo)來(lái)進(jìn)行描述。

以服務(wù)類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目為例，服務(wù)本身就是個(gè)廣義概念，主觀意識(shí)比較強(qiáng)，難以用文字全面、細(xì)致地描述出來(lái)，一般不會(huì)像貨物那樣有長(zhǎng)度、重量、質(zhì)量等明確清晰的指標(biāo)。具體來(lái)看校園安保服務(wù)，可能會(huì)有“熟練掌握保安器械的使用，遇到襲擊、斗毆等意外情況時(shí)能有效應(yīng)對(duì)”的要求，這類(lèi)人員能力的評(píng)審因素不易量化，若將此類(lèi)不能量化的指標(biāo)作為實(shí)質(zhì)性要求，投標(biāo)人不可能對(duì)此作出真實(shí)的響應(yīng)，一般是在服務(wù)方案中承諾，在偏離表中響應(yīng)無(wú)偏離，這樣所謂的實(shí)質(zhì)性響應(yīng)，在評(píng)標(biāo)時(shí)也只是一個(gè)“走過(guò)場(chǎng)”的形式化評(píng)審，對(duì)評(píng)審出真正有實(shí)力的投標(biāo)人并不具有參考性，對(duì)于簽訂合同后的考核也沒(méi)有幫助。

 問(wèn)題分析及修法建議

第一，關(guān)于邀請(qǐng)招標(biāo)。

對(duì)于邀請(qǐng)招標(biāo)并沒(méi)有被“激活”這一問(wèn)題，究其原因，筆者認(rèn)為主要有兩點(diǎn)：一是確定供應(yīng)商方式效率較低，主要表現(xiàn)在采用資格預(yù)審時(shí)間過(guò)長(zhǎng)以及有關(guān)部門(mén)并未建立供應(yīng)商庫(kù)等方面；二是采用采購(gòu)人書(shū)面推薦方式，通常采購(gòu)人很難給出合理的理由，實(shí)踐中易出現(xiàn)爭(zhēng)議。

那么，應(yīng)該如何解決邀請(qǐng)招標(biāo)的適用問(wèn)題？筆者在《意見(jiàn)稿》中看到了一些新的思路，如《意見(jiàn)稿》第五條規(guī)定，“符合下列情形之一的，可以采用邀請(qǐng)招標(biāo)：（一）受基礎(chǔ)設(shè)施、行政許可、技術(shù)等限制，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購(gòu)的；（二）審查大量供應(yīng)商的投標(biāo)文件需要較長(zhǎng)時(shí)間或者需要的費(fèi)用占采購(gòu)預(yù)算的比例過(guò)大的?！逼渲?，第一類(lèi)情形規(guī)定得較為清晰，第二類(lèi)情形提出“審查大量供應(yīng)商的投標(biāo)文件需要較長(zhǎng)時(shí)間”，是一個(gè)比較新的思路，都可以在實(shí)際工作中應(yīng)用。但在第二類(lèi)情形中的“過(guò)大”是一個(gè)未量化且比較模糊的詞，這樣的規(guī)定在實(shí)際工作中可操作性不強(qiáng)，不建議寫(xiě)進(jìn)辦法中。

考慮到邀請(qǐng)招標(biāo)的特殊性，筆者認(rèn)為邀請(qǐng)招標(biāo)應(yīng)與公開(kāi)招標(biāo)在程序上有所區(qū)別，應(yīng)更強(qiáng)調(diào)采購(gòu)效率，這樣才能讓采購(gòu)人更好地發(fā)揮主體責(zé)任，在符合規(guī)定的情況下“會(huì)用”“敢用”邀請(qǐng)招標(biāo)。因此，除了對(duì)邀請(qǐng)招標(biāo)的適用情形進(jìn)行規(guī)定外，還應(yīng)對(duì)邀請(qǐng)招標(biāo)的特殊程序加以規(guī)定，真正達(dá)到“激活”的目的。

第二，關(guān)于相同品牌。

《意見(jiàn)稿》將相同品牌的認(rèn)定調(diào)整為“兩家以上投標(biāo)人提供相同品牌產(chǎn)品參加同一合同項(xiàng)下投標(biāo)且均通過(guò)資格審查、符合性審查的，按1家合格投標(biāo)人計(jì)算。采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的，同品牌投標(biāo)人中投標(biāo)報(bào)價(jià)最低的獲得中標(biāo)人候選人推薦資格，其他同品牌投標(biāo)按無(wú)效投標(biāo)處理。采用綜合評(píng)分法的，先對(duì)同品牌投標(biāo)人進(jìn)行評(píng)分，同品牌投標(biāo)人中評(píng)審得分最高的繼續(xù)參加評(píng)審，其他同品牌投標(biāo)按無(wú)效投標(biāo)處理”。也就是說(shuō)，當(dāng)存在相同品牌投標(biāo)人時(shí)，先在相同品牌投標(biāo)人之間PK，然后擇其優(yōu)勝者，再與其他品牌投標(biāo)人PK，最終決出中標(biāo)候選人。如此一來(lái)，可以解決前文所述的廢標(biāo)爭(zhēng)議問(wèn)題，但對(duì)于質(zhì)疑成立時(shí)另行確定中標(biāo)人的問(wèn)題仍未解決。

筆者建議，對(duì)質(zhì)疑成立時(shí)作出特別規(guī)定，即規(guī)定質(zhì)疑成立時(shí)，應(yīng)根據(jù)原評(píng)標(biāo)結(jié)果進(jìn)行重新排序及推薦。在此種情況下，原相同品牌的投標(biāo)人已經(jīng)評(píng)審?fù)戤?，重新排序及推薦并不會(huì)增加太多工作量，同時(shí)可以降低質(zhì)疑成立時(shí)可能帶來(lái)的廢標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，且可以提高公平性。

第三，關(guān)于核心產(chǎn)品。

核心產(chǎn)品是整個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目中具有主導(dǎo)意義的產(chǎn)品，不僅僅是價(jià)格比重，其作用也是非核心產(chǎn)品無(wú)法比擬的。采購(gòu)人作為采購(gòu)主體，清楚地知道什么產(chǎn)品重要、什么產(chǎn)品不重要。因此，筆者建議，核心產(chǎn)品的規(guī)定沿用87號(hào)令的現(xiàn)行規(guī)定即可。另外，建議將財(cái)政部國(guó)庫(kù)司答復(fù)的意見(jiàn)“核心產(chǎn)品最好設(shè)置1個(gè)，最多設(shè)置2個(gè)”也寫(xiě)進(jìn)辦法中。

第四，關(guān)于評(píng)委組成。

筆者建議可以更往前一步，對(duì)采用綜合評(píng)分法的項(xiàng)目，評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以全部由采購(gòu)人代表組成，采購(gòu)人作為采購(gòu)需求管理的主體，對(duì)項(xiàng)目有一定程度的了解，評(píng)委全部由采購(gòu)人代表組成，對(duì)提高評(píng)審效率也能起到一定作用。但同時(shí)，應(yīng)對(duì)不能全部由采購(gòu)人代表組成的情形加以規(guī)定，如，采購(gòu)需求不明確的項(xiàng)目等。此外，鼓勵(lì)采購(gòu)人建立完善的內(nèi)控制度，特別是對(duì)評(píng)標(biāo)作出相應(yīng)的規(guī)定。

第五，關(guān)于評(píng)審因素量化。

筆者建議不必對(duì)非量化指標(biāo)是否作為實(shí)質(zhì)性要求進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)定，僅對(duì)非量化指標(biāo)作為評(píng)審因素時(shí)的權(quán)重作出規(guī)定即可。此外，規(guī)定可以將負(fù)偏離的數(shù)量調(diào)整為價(jià)格加價(jià)一定的比例或絕對(duì)分值。如此一來(lái)，既可以避免評(píng)審委員會(huì)自由裁量權(quán)過(guò)大，又可以避免廢標(biāo)情況的增加。

《意見(jiàn)稿》是在87號(hào)令基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步完善?？梢钥吹?，時(shí)隔幾年，經(jīng)過(guò)不斷的實(shí)踐與摸索，財(cái)政部此次的《意見(jiàn)稿》提出了很多新思路，打破了原有的常規(guī)程序，很多條款是與2018年之后發(fā)布的新的部門(mén)規(guī)章進(jìn)行靠攏、統(tǒng)一。但這也意味著，在新的嘗試的同時(shí)，也需要新的實(shí)踐與探索來(lái)驗(yàn)證。

（作者單位：廣西機(jī)電設(shè)備招標(biāo)有限公司）

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來(lái)源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。