探究政府采購法律法規(guī)體系中“法律沖突”問題的適用規(guī)則

政采法治建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化

探究政府采購法律法規(guī)體系中“法律沖突”問題的適用規(guī)則

■ 祝武

1997年出臺(tái)的《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）為我國政府采購法律法規(guī)體系的建立鋪上了第一塊磚石。隨著市場經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，我國政府采購法律法規(guī)體系已發(fā)展成由20余部國家法律法規(guī)，200多部財(cái)政部頒布的規(guī)章、規(guī)范性文件，以及不計(jì)其數(shù)的部門、省市規(guī)章制度共同組成的“龐然大物”。

即使是常年處在政府采購一線的工作人員和法律專業(yè)的從業(yè)人士，也不敢說對(duì)所有法律法規(guī)了然于胸，更何況并非專業(yè)出身的政府采購崗位的工作人員。政府采購龐雜繁復(fù)的法律法規(guī)體系成了不少從業(yè)者難以逾越的大山，而一些法律法規(guī)之間的交叉與沖突更是令其無所適從。

針對(duì)上述問題，筆者嘗試以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）為依據(jù)，對(duì)政府采購法律法規(guī)體系中“法律沖突”問題的適用規(guī)則進(jìn)行探究。

“法律沖突”相關(guān)概念及依據(jù)

“法律沖突”是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的不同法律同時(shí)調(diào)整一個(gè)相同的法律關(guān)系而在這些法律之間產(chǎn)生矛盾的社會(huì)對(duì)象。一般分為國內(nèi)法“法律沖突”和國際法“法律沖突”。本文所研究的政府采購領(lǐng)域“法律沖突”屬于國內(nèi)法“法律沖突”范圍，因此，筆者選用《憲法》和《立法法》作為法律依據(jù)。

《立法法》將“法律沖突”分為兩種類型：一種發(fā)生在下位法與上位法之間，這種縱向法與法之間的“法律沖突”稱之為抵觸；另一種發(fā)生在同一法律位階之間，這種橫向法與法之間的“法律沖突”稱之為不一致。

法律適用規(guī)則是指，當(dāng)法與法之間發(fā)生沖突時(shí)，適法機(jī)關(guān)如何選擇法律的基本要求。法律適用規(guī)則其實(shí)就是法律規(guī)范的選擇規(guī)則。

政府采購領(lǐng)域“法律沖突”問題成因

——政府采購領(lǐng)域“法律沖突”問題成因特性是兩法分立。

政府采購是市場化的產(chǎn)物，但由于我國市場經(jīng)濟(jì)起步較晚，對(duì)政府采購的認(rèn)識(shí)是在實(shí)踐中從零開始，逐步摸索深入。一般認(rèn)為，1997年《建筑法》是中國政府采購法律法規(guī)體系中的開端，在20世紀(jì)90年代中后期財(cái)政支出改革之后，中國政府采購法律法規(guī)體系才在實(shí)踐中逐漸完善。這一歷史淵源，直接導(dǎo)致我國形成了1999年頒布的招標(biāo)投標(biāo)法與2002年頒布的政府采購法兩法分立的局面，即處于相同的法律位階上出現(xiàn)兩部法律，兩法的調(diào)整范圍存在交叉重疊卻又各有側(cè)重、相互獨(dú)立，在監(jiān)管主體、招標(biāo)適用條件、信息公開、評(píng)審專家來源、廢標(biāo)處理方式等方面存在差異。兩法分立構(gòu)成了我國政府采購領(lǐng)域“法律沖突”的主要原因。

——政府采購領(lǐng)域“法律沖突”問題成因共性是分散立法。

由于中國較為特殊的國情，我國形成了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和地方分權(quán)的特別立法權(quán)限劃分體制。具體到政府采購領(lǐng)域，在主管部門財(cái)政部以外，各部委、各省市都有一定權(quán)限出臺(tái)政府采購相關(guān)規(guī)章制度。由于各部門對(duì)法律理解和解釋存在差異，尤其是兩法分立局面下對(duì)不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域法律適用規(guī)則理解的差異，這種差異反映在規(guī)章制度中就形成了“法律沖突”。

“法律沖突”問題適用原則

法律規(guī)則主要包括四個(gè)原則：高法優(yōu)于低法、特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法、變通法優(yōu)于被變通法。筆者認(rèn)為，這些原則同樣適用于政府采購領(lǐng)域中“法律沖突”問題。

——高法優(yōu)于低法。高法與低法指的是不同的法所處不同的法律位階。根據(jù)《立法法》第87條至第89條，我國的法律位階結(jié)構(gòu)是憲法處于最高法律位階，具有最高的法律效力；法律處于其次的位階，其效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章；行政法規(guī)、地方性法規(guī)與規(guī)章的效力以此向下類推。在上述法律位階和效力層次中，如果下位法與上位法在內(nèi)容上發(fā)生抵觸，必須適用上位法。政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法均屬于法律，其優(yōu)先級(jí)高于財(cái)政部頒布的規(guī)章，但若兩者之間發(fā)生沖突，必須適用上位法。

——特別法優(yōu)于一般法。《立法法》第92條規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。但這一條規(guī)定并不意味著特別法在所有情況下都優(yōu)于一般法，因?yàn)樗蟹啥加写_定的適用范圍，包括主體、行為、事項(xiàng)、時(shí)間和地域等，只有在特別法的適用范圍內(nèi)，特別法才優(yōu)于一般法。政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法雖然都屬于同一位階的法律，但兩者在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域內(nèi)相比較時(shí)，招標(biāo)投標(biāo)法屬于特別法，兩者在政府采購領(lǐng)域內(nèi)比較時(shí)，政府采購法屬于特別法。特別法與一般法之間的關(guān)系，不是一種絕對(duì)關(guān)系。它是兩個(gè)法之間進(jìn)行比較時(shí)才被確定的一種相互關(guān)系。

——新法優(yōu)于舊法。《立法法》規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。新法優(yōu)于舊法，是指當(dāng)兩個(gè)法之間在內(nèi)容上發(fā)生沖突，適法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇適用新制定的法。新法優(yōu)于舊法規(guī)則的應(yīng)用有一個(gè)相同的必要條件，即它只適用同一機(jī)關(guān)制定的法之間，不適用不同機(jī)關(guān)或不同法律位階之間的法律沖突。例如，海南省的政府采購地方性法規(guī)與湖北省政府采購的地方性法規(guī)規(guī)定不一致的，便不適用新法優(yōu)于舊法規(guī)則，應(yīng)當(dāng)在各自的管轄范圍內(nèi)適用，原因在于它們屬于不同機(jī)關(guān)制定的法規(guī)。

——變通法優(yōu)于被變通法。根據(jù)《憲法》和《立法法》的規(guī)定，自治條例和單行條例可以對(duì)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作變通規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)可以對(duì)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作變通規(guī)定。由于政府采購領(lǐng)域?qū)Υ藯l不涉及，此處就不加以贅述了。

此外，上述法律適用規(guī)則之間發(fā)生沖突時(shí)，我們應(yīng)該結(jié)合各項(xiàng)規(guī)則適用范圍加以解讀。如，特別法優(yōu)于一般法與高法優(yōu)于低法之間發(fā)生沖突時(shí)，由于前者只適用同一機(jī)關(guān)，而高法與低法往往是不同機(jī)關(guān)，因此，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用高法優(yōu)于低法規(guī)則。特別法優(yōu)于一般法與新法優(yōu)于舊法之間發(fā)生沖突時(shí)，由于兩者都符合其適用范圍，因此，只能依照《立法法》相關(guān)規(guī)定，提交有權(quán)機(jī)關(guān)裁決。

政府采購法與招標(biāo)投標(biāo)法適用范圍研究

根據(jù)以上規(guī)則，回到政府采購法與招標(biāo)投標(biāo)法之間的比較，我們就能發(fā)現(xiàn)問題所在。一方面，兩者分別屬于政府采購領(lǐng)域和招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的特別法，但在政府采購中的招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域，兩者之間又有交叉重疊。另一方面，政府采購法要新于招標(biāo)投標(biāo)法，但由于特別法方面的爭議，兩者之間又涉及特別法優(yōu)于一般法與新法優(yōu)于舊法之間發(fā)生沖突的情形。

因此，這里我們只能從立法原意上去解讀。特別法優(yōu)于一般法的立法原意是因?yàn)閷?duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定，特別法的精準(zhǔn)性會(huì)高于一般法。招標(biāo)投標(biāo)法第二條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，適用本法。政府采購法第二條和第四條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行的政府采購適用本法。政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。相比較而言，政府采購法在適用范圍上更為精準(zhǔn)。換言之，筆者認(rèn)為，應(yīng)優(yōu)先采用政府采購法適用范圍內(nèi)的定義，即政府采購工程采用招標(biāo)方式的，優(yōu)先適用招標(biāo)投標(biāo)法，政府采購工程以外的采用招標(biāo)方式的，優(yōu)先適用政府采購法。

隨著《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》的兩次發(fā)布，筆者期待立法部門能從立法層面上給出一個(gè)更為權(quán)威的解釋，也更期待在后續(xù)的改革中，政府采購法律能實(shí)現(xiàn)真正的統(tǒng)一。

（作者單位：海關(guān)總署物資裝備采購中心）

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