從“外”向“內(nèi)”尋求解題思路

【聚焦應(yīng)急采購】

從“外”向“內(nèi)”尋求解題思路

——基于國內(nèi)外做法探求我國政府應(yīng)急采購制度建立健全之路

■ 張雷

政府應(yīng)急采購作為應(yīng)急物資采購供應(yīng)體系的重要組成部分，歷來受到黨和國家的高度重視。在2020年新冠疫情防控的關(guān)鍵時刻，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議并發(fā)表重要講話強調(diào)，要建立國家統(tǒng)一的應(yīng)急物資采購供應(yīng)體系，對應(yīng)急救援物資實行集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、統(tǒng)一配送，推動應(yīng)急物資供應(yīng)保障網(wǎng)更加高效安全可控。2021年發(fā)布的《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》要求，“依法完善應(yīng)急處置期間政府緊急采購制度，優(yōu)化流程、簡化手續(xù)。完善各類應(yīng)急物資政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化技術(shù)規(guī)格和參數(shù)，加強應(yīng)急物資分類編碼及信息化管理?！?022年出臺的《“十四五”應(yīng)急物資保障規(guī)劃》明確，“建立健全應(yīng)急物資采購、捐贈、征用等管理制度和工作機制。制定應(yīng)急物資緊急采購管理辦法，健全應(yīng)急采購機制。”那么，國內(nèi)外如何執(zhí)行政府應(yīng)急采購？我國政府應(yīng)急采購面臨哪些問題？有何解決措施？本文試圖探析上述問題，以期為我國盡快構(gòu)建與完善應(yīng)急采購制度貢獻綿薄之力。

我國在執(zhí)行政府應(yīng)急采購過程中的主要依據(jù)與做法

由于《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）規(guī)定，對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法，因此在新冠疫情初期，財政部便連發(fā)了《關(guān)于疫情防控采購便利化的通知》（財辦庫〔2020〕23號）和《關(guān)于疫情防控期間開展政府采購活動有關(guān)事項的通知》（財辦庫〔2020〕29號）兩個文件，對政府應(yīng)急采購各方主體進行臨時授權(quán)，為采購執(zhí)行提供了依據(jù)。

根據(jù)采購類型和特點，筆者將我國應(yīng)急采購?fù)ǔ２扇〉淖龇ǚ譃橐韵滤念悾阂皇前葱璨少?。政府采購監(jiān)管部門臨時授權(quán)各部門，由其根據(jù)實際需求進行采購，多數(shù)采用單一來源采購、詢價等方式。二是集中采購目錄以外的貨物項目采購。對于集中采購目錄以外、采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，且未達到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物項目，可以采用詢價采購方式，節(jié)約時間。例如，在新冠疫情期間，很多金額較小的臨時采購，走復(fù)雜的批復(fù)程序不具可行性，大體都可以歸為這一類。三是組合采購方式。對于重大項目，主要依據(jù)中央或地方政府相關(guān)部門臨時下發(fā)的文件（臨時針對專項任務(wù)）、會議精神進行采購，而在采購活動中經(jīng)監(jiān)管部門批準(zhǔn)，可以根據(jù)項目特點和市場情況，優(yōu)選采購方式并進行組合優(yōu)化。四是約定特殊需求的采購。當(dāng)采購需求量較大、生產(chǎn)供貨時間過短，且僅僅依靠一個或少數(shù)供應(yīng)商難以完成任務(wù)時，通過在需求中與分包或者中標(biāo)供應(yīng)商進行特殊約定，實現(xiàn)對項目時效、質(zhì)量的要求。

外國在執(zhí)行政府應(yīng)急采購過程中的主要依據(jù)與做法

一些國際組織和國家都有對應(yīng)急采購作相應(yīng)的規(guī)定。例如，世界貿(mào)易組織在《政府采購協(xié)定》中明確，允許各成員方的采購實體在出現(xiàn)無法預(yù)見的事件所引起的極端緊急狀況下，采取限制性招標(biāo)方式來縮短標(biāo)期。歐盟在《政府采購公共指令》中指出，允許在緊急情況下縮短申請投標(biāo)時間和談判時間，且在極度緊急的情況下允許采購人不發(fā)布公告直接進入談判程序。美國在《聯(lián)邦采購條例》中規(guī)定，允許在緊急狀態(tài)下簡化采購程序，提高采購的靈活度。

具體以美國應(yīng)急采購為例，在遇到緊急情況時，如當(dāng)美國衛(wèi)生和公共服務(wù)部部長根據(jù)《公共衛(wèi)生服務(wù)法》第319節(jié)（編入《美國法典》第42卷第247d節(jié)）宣布突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，由美國聯(lián)邦總務(wù)署行政官與衛(wèi)生和公共服務(wù)部長共同授權(quán)各聯(lián)邦政府，從聯(lián)邦總務(wù)署計劃承包商處購買貨物和服務(wù)，加快采購效率、節(jié)約成本等。

作為美國聯(lián)邦采購的執(zhí)行機構(gòu)，美國聯(lián)邦總務(wù)署通過實施訂單級采購程序、產(chǎn)品級的總務(wù)署計劃、系統(tǒng)級的全政府采購合同、集成級的集成服務(wù)采購解決方案和高效的一攬子采購協(xié)議在內(nèi)的組織方式，并構(gòu)建與之相應(yīng)的需求技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，形成從訂單級到集成級的商用貨架行業(yè)解決方案，增強采購需求的系統(tǒng)性、可重用性。

而以簡化采購為目的的總務(wù)署計劃，與供應(yīng)商建立長期合同關(guān)系，要求所有締約供應(yīng)商提交一份“授權(quán)的聯(lián)邦供應(yīng)計劃價格清單”，并使用電子化采購工具識別優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商。為進一步提高采購效率，滿足貨物和服務(wù)預(yù)期重復(fù)需求，美國基于總務(wù)署計劃，與供應(yīng)商簽署一攬子采購協(xié)議，將預(yù)期發(fā)生的零星采購集合在一個采購協(xié)議中，與一個或多個計劃承包商簽訂并確定品目、預(yù)計數(shù)量、價格折扣等，然后逐筆實施。

根據(jù)總務(wù)署計劃，美國對產(chǎn)品或服務(wù)給予固定的最高限價。在授予合同之前，美國合同官確定此定價是否公平和合理。合同官主要通過三種方式確認(rèn)定價是否合理：一是進行市場調(diào)查。合同官通過了解市場歷史數(shù)據(jù)、當(dāng)前項目需求、行業(yè)未來趨勢，確定合理價格。二是引入充分競爭。最大化競爭是政府利用其購買力鼓勵價格折扣的另一種方式。三是鼓勵廠商自述。合同官可以援引《聯(lián)邦采購條例》，從授予的計劃定價中尋求降價，供應(yīng)商可以針對特定項目給予折扣，而不必對所有項目統(tǒng)一降價。

我國政府應(yīng)急采購面臨的主要問題

從國內(nèi)外的應(yīng)急采購典型做法來看，目前我國政府應(yīng)急采購主要面臨以下三類問題。

——應(yīng)急采購制度缺失。

一是缺少應(yīng)急采購?fù)ㄓ靡?guī)范。目前尚未制定在國家、行業(yè)或部分地區(qū)處于緊急狀態(tài)下如何進行政府應(yīng)急采購啟動、授權(quán)、銜接、執(zhí)行的通用規(guī)范。這個規(guī)范涉及各個應(yīng)急搶險行業(yè)部門，需要通盤考慮。二是缺乏應(yīng)急采購專業(yè)規(guī)范。目前尚未制定針對在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件發(fā)生時需要遵循的行業(yè)采購規(guī)范。三是應(yīng)急采購實時監(jiān)管有待完善。應(yīng)急采購不同于常規(guī)采購，有必要將采購實時監(jiān)管延伸到項目規(guī)劃、物流支付、外部協(xié)同等階段，并注重事中備案、事后核準(zhǔn)。

——需求表述不夠規(guī)范。

一方面，技術(shù)需求論證體系尚未建立。在前期設(shè)計、招標(biāo)執(zhí)行和履約監(jiān)管全流程中仍缺乏技術(shù)規(guī)范，導(dǎo)致采購需求的內(nèi)涵和外延隨意性較大，容易增加需求審核難度，導(dǎo)致市場主體之間溝通困難，極大降低了采購效率。另一方面，以功能性表述代替具體技術(shù)需求。目前，很多采購人在描述采購需求時僅限功能性定性表述，并非以標(biāo)準(zhǔn)化為基礎(chǔ)構(gòu)建政府采購自身的貨物服務(wù)價格市場技術(shù)需求體系，且需求表述不能做到定性與定量的有機結(jié)合，直接影響了政府采購優(yōu)選評價和履約實施的效果。

——專項程序有待完善。

一是缺乏高效的政府應(yīng)急采購程序。比如，可以將合同預(yù)先授予多個供應(yīng)商，確立政府電子采購市場自主執(zhí)行程序方案，將標(biāo)準(zhǔn)貨架產(chǎn)品通過標(biāo)準(zhǔn)自動評價與電子采購有機結(jié)合。二是缺乏專業(yè)的預(yù)先采購和銜接程序。目前尚未建立針對應(yīng)急采購專業(yè)分類的預(yù)先采購程序，缺乏應(yīng)急采購?fù)ㄓ靡?guī)范與專業(yè)規(guī)范之間的銜接和授權(quán)程序。三是有待構(gòu)建專門的政府采購物流體系。目前政府采購項目履約使用的物流多是企業(yè)自身物流或民用市場物流，并沒有以政府為主導(dǎo)的物流組織體系，而當(dāng)采取應(yīng)急調(diào)動時，往往會捉襟見肘。

對我國政府應(yīng)急采購制度體系的幾點建議

為落實“集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時服務(wù)、災(zāi)時應(yīng)急、采儲結(jié)合、節(jié)約高效”的要求，筆者認(rèn)為，要以政策為依據(jù)，并在需求標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、采購程序優(yōu)化、支撐平臺共享等方面盡快取得突破。

——采購制度規(guī)范化。

一是將應(yīng)急采購基本制度規(guī)范化。優(yōu)化以臨時文件指導(dǎo)應(yīng)急采購的粗放管理模式，基于公開公平公正和誠實守信原則，理念上將政策功能和應(yīng)急采購放在優(yōu)先考慮的位置，將高效采購作為重點建設(shè)，制定政府應(yīng)急采購政策、程序、監(jiān)管等制度，實現(xiàn)應(yīng)急采購基本制度規(guī)范化。二是將應(yīng)急采購專項制度規(guī)范化。根據(jù)應(yīng)急采購涉及的搶險救災(zāi)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、緊急援助等具體情形，所涉行業(yè)管理部門協(xié)同細(xì)化政府采購專項制度，做好相關(guān)銜接規(guī)范，引入應(yīng)急倉儲和生產(chǎn)布局等相關(guān)內(nèi)容，實現(xiàn)應(yīng)急采購專項制度規(guī)范化。三是將應(yīng)急采購監(jiān)管全域化。鑒于應(yīng)急采購的特殊要求，為確保安全可控，監(jiān)管制度應(yīng)在事后監(jiān)管的救濟條款基礎(chǔ)上，擴展到采購全生命周期，即事前監(jiān)管從需求階段延伸到規(guī)劃階段，事中監(jiān)管從執(zhí)行備案階段延伸到物流支付階段，事后核準(zhǔn)從履約階段延伸到倉儲和生產(chǎn)的協(xié)同階段。

——采購需求標(biāo)準(zhǔn)化。

一方面，建立與應(yīng)急采購?fù)ㄓ煤蛯ｍ椪吲涮椎募夹g(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)體系。在技術(shù)框架下構(gòu)建配件、產(chǎn)品、系統(tǒng)、集成四級通用標(biāo)準(zhǔn)體系，并在此基礎(chǔ)上增加防疫、防災(zāi)、消防、搶險、抗震等應(yīng)急一體化采購專用標(biāo)準(zhǔn)體系，便于采購人選擇合適的供應(yīng)商。另一方面，完善定價機制，發(fā)揮政府采購方式的組合優(yōu)勢。建立定價模型，基于產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)分檔、歷史采購數(shù)據(jù)、實時市場調(diào)研數(shù)據(jù)、技術(shù)保障分析數(shù)據(jù)和供應(yīng)商應(yīng)答數(shù)據(jù)，對相應(yīng)產(chǎn)品給出參考價位，并持續(xù)滾動更新，作為定價機制的基本參考。

——采購程序體系化。

一是完善常規(guī)政府采購的簡化執(zhí)行程序。對于涉及政策功能導(dǎo)向和重大專項實施的常規(guī)采購項目，在充分市場調(diào)研和通用定價機制的支持下，探索構(gòu)建簡化模式，優(yōu)化采購流程。二是建立政府應(yīng)急采購的簡化執(zhí)行程序。在常規(guī)程序基礎(chǔ)上，建立基于采購人主體責(zé)任的應(yīng)急采購官執(zhí)行程序和技術(shù)保障機制，便于在緊急情況下確定標(biāo)的。三是建立專項應(yīng)急采購的簡化執(zhí)行程序。在政府應(yīng)急采購簡化程序基礎(chǔ)上，為防疫、防災(zāi)、消防、防空、搶險、抗震等各種突發(fā)事件建立政府應(yīng)急采購執(zhí)行銜接程序，并對應(yīng)急采購啟動、授權(quán)、執(zhí)行、監(jiān)管與應(yīng)急物流、物資倉儲、生產(chǎn)布局的銜接制定相應(yīng)的配套規(guī)范。

——采購系統(tǒng)一體化。

開發(fā)政府采購全域電子系統(tǒng)，并設(shè)置應(yīng)急采購專項系統(tǒng)。電子化采購系統(tǒng)定位需要逐步厘清，同時需要有機結(jié)合政府應(yīng)急采購物流體系。在政府采購履約過程中，物流的重要性不言而喻，在應(yīng)急采購中更是如此。此外，還需要將電子化采購系統(tǒng)與相關(guān)系統(tǒng)打通，在需求標(biāo)準(zhǔn)、采購執(zhí)行、履約監(jiān)管等方面形成通用程序，實現(xiàn)采購系統(tǒng)一體化。

（作者單位：中央國家機關(guān)政府采購中心）

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