世行營商就緒評價(jià)指標(biāo)對我國公共采購制度建設(shè)的啟發(fā)

【聚焦?fàn)I商環(huán)境新指標(biāo)】

世行營商就緒評價(jià)指標(biāo)對我國公共采購制度建設(shè)的啟發(fā)

世界銀行商業(yè)就緒度評價(jià)工作對公共采購制度的重視，為我們提供了重要的觀察者視角，而這一觀察對我國公共采購制度創(chuàng)新改革的借鑒價(jià)值，還需進(jìn)一步挖掘和發(fā)現(xiàn)

■ 焦洪寶

2023年5月，世界銀行公布了用于評估全球商業(yè)和投資環(huán)境的營商就緒（Business Ready，通常縮寫為B-READY）評價(jià)體系的兩份操作性手冊文件，即B-READY Manual and Guide和B-READY Methodology Handbook。關(guān)于營商就緒的操作指南和整套實(shí)施方法手冊的公布，意味著世界銀行已停止兩年的營商環(huán)境評價(jià)工作再次開啟。此次公布的操作性文件將該項(xiàng)目重新命名為Business Ready，進(jìn)一步彰顯了這一評價(jià)體系是從市場經(jīng)營者的立場出發(fā)，對所面臨的商業(yè)運(yùn)營環(huán)境的就緒度進(jìn)行評估。

值得注意的是，此次操作性文件所給出的一級評價(jià)指標(biāo)，仍然是世界銀行于2022年12月暫時(shí)命名的宜商環(huán)境（Business Enabling Environment）項(xiàng)目概念說明文件中設(shè)置的10項(xiàng)指標(biāo)。其中，第9項(xiàng)市場競爭指標(biāo)，將公共采購法規(guī)質(zhì)量、政府采購市場的進(jìn)入等多項(xiàng)因素納入評價(jià)體系。

與概念說明文件相比，此次公布的兩份操作性文件在部分三級指標(biāo)內(nèi)容上還進(jìn)行了調(diào)整。例如，在9.3項(xiàng)“有關(guān)實(shí)施促進(jìn)市場競爭的關(guān)鍵服務(wù)的效率”之下的細(xì)分指標(biāo)中，突出強(qiáng)調(diào)了電子化采購服務(wù)質(zhì)量、公共采購規(guī)則運(yùn)行效率等指標(biāo)。

鑒于世界銀行營商就緒評價(jià)指標(biāo)的重要導(dǎo)向性影響，筆者認(rèn)為，這對深化我國公共采購法律制度建設(shè)具有重要的啟示意義。

公共采購評價(jià)在營商就緒評價(jià)體系中的權(quán)重

世界銀行營商就緒評價(jià)體系中的一級指標(biāo)有10項(xiàng)，分別是企業(yè)準(zhǔn)入（Business Entry）、經(jīng)營地點(diǎn)（Business Location）、公用事業(yè)連接（Utility Connections）、勞動(dòng)力（Labor）、金融服務(wù)（Financial Services）、國際貿(mào)易（International Trade）、納稅（Taxation）、爭端解決（Dispute Resolution）、市場競爭（Market Competition）和企業(yè)破產(chǎn)（Business Insolvency）。這些指標(biāo)體系是按照企業(yè)的開業(yè)、運(yùn)營、關(guān)閉全生命周期來設(shè)計(jì)的。每個(gè)一級指標(biāo)再從監(jiān)管框架、公共服務(wù)、整體效率方面設(shè)計(jì)3個(gè)二級指標(biāo)。總體來看，這些指標(biāo)涵蓋了企業(yè)對各項(xiàng)市場生產(chǎn)要素的可得性、政府管理服務(wù)事項(xiàng)的可及性、市場競爭的公平性等整體外部營商環(huán)境要素的需求。而使用Business Ready來命名這一更新后的評價(jià)體系，也恰切地體現(xiàn)了企業(yè)對外部環(huán)境要素就緒程度的評價(jià)視角。

從營商就緒評價(jià)實(shí)施方法手冊來看，整體評價(jià)體系設(shè)計(jì)為3000分，每項(xiàng)一級指標(biāo)賦300分；每項(xiàng)一級指標(biāo)再細(xì)分3個(gè)二級指標(biāo)，各100分；每項(xiàng)二級指標(biāo)再分為3個(gè)三級指標(biāo)，分別占33.3分；在三級指標(biāo)之下再細(xì)分子指標(biāo)。公共采購法規(guī)質(zhì)量是第9.1.3項(xiàng)三級指標(biāo)，在整體評價(jià)體系中的賦分值為33.3分，約占1%的權(quán)重。另外，第9.3.3項(xiàng)三級指標(biāo)公共采購規(guī)則運(yùn)行效率也是完全與公共采購制度相關(guān)。對于第9.2.3項(xiàng)電子化采購服務(wù)質(zhì)量，其大部分內(nèi)容與公共采購有關(guān)。而第8項(xiàng)一級指標(biāo)的爭端解決，并不排除可能涉及與公共采購相關(guān)爭議的解決。因此，從整體來看，有關(guān)公共采購制度及運(yùn)行情況的評價(jià)在世界銀行營商就緒評價(jià)體系中的占比應(yīng)當(dāng)在3%左右。

就我國的情況而言，對于世界銀行營商就緒評價(jià)中的公共合同招標(biāo)（Bidding for Public Contracts）即公共采購所包含的范圍，并沒有法律法規(guī)對其作出嚴(yán)格界定。因此，在通常情況下，我們認(rèn)為這包括我國政府采購法所調(diào)整的政府采購，還至少可以考慮將招標(biāo)投標(biāo)法所規(guī)范的政府通過國有企業(yè)實(shí)施投資的依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目納入。政府采購和依法必須招標(biāo)項(xiàng)目為代表的其他公共采購，顯然占據(jù)著我國統(tǒng)一大市場的頭部區(qū)域。受公共采購制度影響，大量的國有企業(yè)、集團(tuán)化規(guī)模企業(yè)提高合規(guī)意識，主動(dòng)引用公共采購制度開展集約化、競爭性市場購買，進(jìn)一步擴(kuò)張了公共采購制度對整個(gè)商業(yè)要素交易市場的影響。

因?yàn)楣膊少徥袌鲈谡麄€(gè)市場交易中占有相當(dāng)大的比重，對企業(yè)經(jīng)營具有重要影響，所以公共采購制度在世界銀行營商就緒評價(jià)體系中占據(jù)較大權(quán)重就不足為奇了。而如果進(jìn)一步考慮在中國市場中運(yùn)用公共采購制度所完成的交易量（盡管沒有統(tǒng)計(jì)和對比，但這種交易量與其他經(jīng)濟(jì)體相比似乎更高），那么公共采購制度運(yùn)行績效所發(fā)揮的評價(jià)指標(biāo)作用應(yīng)當(dāng)更大。

世界銀行營商就緒評價(jià)指標(biāo)涉及公共采購評價(jià)的主要內(nèi)容

世界銀行營商就緒評價(jià)指標(biāo)有關(guān)公共采購評價(jià)的內(nèi)容主要在第 9.1.3項(xiàng)、第9.2.3項(xiàng)和第9.3.3項(xiàng)中。

第9.1.3項(xiàng)公共采購法規(guī)質(zhì)量主要從準(zhǔn)入與競爭（Entry and Competition）、物有所值（Best Value for Money）、采購過程公平性（Fairness of the Procurement Process）、透明性（Transparency）四個(gè)子指標(biāo)的維度進(jìn)行觀察。從其打分表提供的背景文件來看，其主要對照的是聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(huì)《公共采購示范法》（2011）、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織競爭委員會(huì)《競爭與采購》（2011）、世界銀行發(fā)展援助委員會(huì)《采購系統(tǒng)評估方法中的性別指南》（2022）、亞洲開發(fā)銀行《電子政府采購指南手冊》（2013）、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行《進(jìn)入公共部門市場的障礙》（2017）等國際組織、區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)范性文件，以及有關(guān)學(xué)者例如安德森等著《確保公共采購市場的廉正和競爭：善治面臨的雙重挑戰(zhàn)》（劍橋大學(xué)出版社2010年版）等公共采購領(lǐng)域的著作。

第9.2.3項(xiàng)電子采購服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)細(xì)分為3個(gè)子類，分別是電子采購門戶網(wǎng)站的開放訪問和互動(dòng)、透明度、采購程序的數(shù)據(jù)化。世界銀行營商就緒評價(jià)體系認(rèn)為，電子采購有可能節(jié)省時(shí)間，提高效率，幫助新公司獲得市場，還能促進(jìn)高質(zhì)量的供應(yīng)商進(jìn)入市場。因此，該評價(jià)體系有關(guān)電子采購門戶網(wǎng)站的開放訪問和互動(dòng)的內(nèi)容包括：中央電子采購門戶網(wǎng)站的可用性以及中央電子公共采購（電子采購）門戶網(wǎng)站的運(yùn)行情況、在數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站上提供對機(jī)器可讀合同數(shù)據(jù)的開放訪問、在電子采購門戶網(wǎng)站上收集參與投標(biāo)的公司按性別分列的數(shù)據(jù)等。在透明度評價(jià)方面，該評價(jià)體系要求在電子采購門戶網(wǎng)站上公布招標(biāo)文件、合同授予結(jié)果及理由、采購合同及修訂、可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的生態(tài)標(biāo)簽、環(huán)保商品與服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。采購程序的數(shù)據(jù)化則強(qiáng)調(diào)電子采購門戶網(wǎng)站能夠以電子方式完成采購的全流程，除允許以電子方式報(bào)名、提交投標(biāo)文件及投標(biāo)保證金和履約保函外，還包括允許以電子方式簽署合同，并具有合同管理和實(shí)施模塊，允許以電子方式提交發(fā)票和接收付款等內(nèi)容。世界銀行營商就緒評價(jià)體系認(rèn)為，數(shù)字技術(shù)通過提高采購的速度和質(zhì)量、降低風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)創(chuàng)新，提供了競爭優(yōu)勢。它們還可以用于提高提供公共服務(wù)的質(zhì)量和政府市場競爭的質(zhì)量。公共采購服務(wù)進(jìn)行在線支付的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)也提高了效率和成本效益。

在第9.3.3項(xiàng)公共采購規(guī)則運(yùn)行效率部分，世界銀行營商就緒評價(jià)體系認(rèn)識到，在采購市場中，授予合同的漫長過程可能會(huì)阻礙市場主體的進(jìn)入，并變相鼓勵(lì)串通行為。在決定參與政府市場之前，公司可能會(huì)將準(zhǔn)備投標(biāo)的成本和投標(biāo)程序的長度納入其中。此外，延遲付款給公司帶來了負(fù)外部性（如市場活動(dòng)的中斷以及對員工和供應(yīng)商的延遲付款）。這可能會(huì)耗盡企業(yè)的流動(dòng)性，且在信貸渠道有限的情況下，延遲付款最終可能迫使企業(yè)退出市場，對其供應(yīng)商和客戶產(chǎn)生額外的負(fù)面影響。因此，第9.3.3項(xiàng)公共采購規(guī)則運(yùn)行效率部分又細(xì)分了5個(gè)指標(biāo)，即授予公共合同的時(shí)間、收到付款和逾期付款違約金的時(shí)間、政府市場的進(jìn)入、政府供應(yīng)商中的性別差距、在參與投標(biāo)時(shí)的行政要求中的性別差距。

營商就緒評價(jià)指標(biāo)對我國公共采購制度建設(shè)的借鑒價(jià)值

將營商就緒評價(jià)指標(biāo)所關(guān)注的公共采購制度的評價(jià)關(guān)注點(diǎn)，與我國政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法等有關(guān)公共采購法律制度的相關(guān)規(guī)定加以對照，以第9.1.3項(xiàng)公共采購法規(guī)質(zhì)量的4個(gè)子指標(biāo)（即準(zhǔn)入與競爭、物有所值、采購過程公平性、透明性）及其細(xì)分指標(biāo)為例，絕大部分指標(biāo)都能找到明確的可對照的法律規(guī)定。例如，在公開和競爭性采購程序的廣泛適用、為中小企業(yè)提供優(yōu)惠、最具經(jīng)濟(jì)效益的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、采購中標(biāo)公示期、質(zhì)疑投訴及上訴機(jī)制、招標(biāo)文件及采購文件的公開等方面，我國法律法規(guī)可以全面滿足評價(jià)指標(biāo)導(dǎo)向的要求。

此外，營商就緒評價(jià)指標(biāo)也提出了一些我們在日常工作中不太關(guān)注的評價(jià)指標(biāo)點(diǎn)。例如，在標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件中要列明性別平等條款等；在第9.3.3公共采購規(guī)則運(yùn)行效率部分，涉及公共采購合同付款的時(shí)間問題。雖然我國有明確的政策文件要求政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)建設(shè)工程進(jìn)度款支付應(yīng)不低于已完成工程價(jià)款的80%，質(zhì)保金不超過3%，但在具體付款流程上，從具備付款條件到走完付款審批流程，再到供應(yīng)商收到付款，如果按照評價(jià)指標(biāo)要求以天數(shù)計(jì)算時(shí)間，那么在實(shí)踐中不同采購人之間、不同采購項(xiàng)目之間的付款時(shí)間可能差異較大。

世界銀行的愿景是消除極端貧困，以可持續(xù)的方式促進(jìn)共同繁榮。由于各經(jīng)濟(jì)體之間存在差異、經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部地區(qū)發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，很難有完全統(tǒng)一且具有普適性的營商就緒評價(jià)指標(biāo)。但顯然，世界銀行推行商業(yè)就緒程度評價(jià)，不是要給成員一個(gè)簡單的分值結(jié)論，而是要通過實(shí)施這一商業(yè)就緒度的評價(jià)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)營商環(huán)境的持續(xù)、深度改善。以電子化采購的評價(jià)指標(biāo)為例，對于一些政府電子基礎(chǔ)設(shè)施較齊備的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)來說，它可能是適宜的，但對于一些落后地區(qū)（涉及需要通過社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策扶持的中小微企業(yè)），這一要求可能會(huì)增加市場主體的成本負(fù)擔(dān)，原因在于有些甚至都沒有專業(yè)的負(fù)責(zé)電子化投標(biāo)操作的工作人員。而在非電子化的公共采購程序中，其實(shí)可以采取恰當(dāng)?shù)姆纱胧?，保障市場競爭的公開公平得到充分的落實(shí)。電子化本身不是目標(biāo)，只是因?yàn)殡娮踊瘞淼谋憷?、效率及對監(jiān)管有效性的提升，才使電子化采購的適用成為評價(jià)指標(biāo)。

根據(jù)以往世界銀行對相關(guān)營商環(huán)境評價(jià)的經(jīng)驗(yàn)，此次營商就緒評價(jià)大概率會(huì)關(guān)注我國直轄市、省會(huì)城市、自治區(qū)首府，通過其公布的問卷、調(diào)查等方法實(shí)施評價(jià)。世界銀行營商就緒評價(jià)指標(biāo)體系表明了一種立場和導(dǎo)向，值得各經(jīng)濟(jì)體成員借鑒。營商就緒評價(jià)賦分點(diǎn)所顯示的對公共采購制度發(fā)展的期許，充分表明了公共采購制度在改善營商環(huán)境、深度賦能經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展方面還有很大的提升空間，不容小覷。此外，世界銀行商業(yè)就緒度評價(jià)工作對公共采購制度的重視，為我們提供了重要的觀察者視角，而這一觀察對我國公共采購制度創(chuàng)新改革的借鑒價(jià)值，還需進(jìn)一步挖掘和發(fā)現(xiàn)。

（作者單位：天津外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院）

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