強(qiáng)化政府采購(gòu)合同管理

【業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)】

強(qiáng)化政府采購(gòu)合同管理

■ 姜愛華 張唯嘉

合同管理是政府采購(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。在當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)越來(lái)越重視從需求到履約驗(yàn)收全鏈條管理的背景下，合同管理尤為重要，其對(duì)提高政府采購(gòu)效率、降低政府采購(gòu)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)物有所值目標(biāo)有著重要意義。通過(guò)實(shí)際調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)，部分采購(gòu)人在政府采購(gòu)合同管理方面仍存在一系列問題，影響著政府采購(gòu)效力的發(fā)揮。筆者認(rèn)為，應(yīng)以問題為導(dǎo)向，強(qiáng)化政府采購(gòu)合同管理。

政府采購(gòu)合同管理存在的主要問題

政府采購(gòu)合同對(duì)政府采購(gòu)中各主體法律關(guān)系及權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了劃分及規(guī)范，是采購(gòu)人和供應(yīng)商出現(xiàn)糾紛時(shí)劃分責(zé)任的主要依據(jù)。當(dāng)前，采購(gòu)人在政府采購(gòu)合同管理中存在的問題主要有以下四種。

——合同流程不規(guī)范。

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）與《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）對(duì)于政府采購(gòu)合同流程有著明確規(guī)定，但在實(shí)際的政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)合同在簽訂、履行和驗(yàn)收環(huán)節(jié)中均存在不規(guī)范的情況。

在合同簽訂環(huán)節(jié)，合同未按規(guī)定時(shí)間簽訂的情況屢有發(fā)生。《政府采購(gòu)法》第四十六條規(guī)定了采購(gòu)合同的簽訂日不應(yīng)超過(guò)自中標(biāo)、成交通知書發(fā)出之日起的30日。然而，在實(shí)際簽訂過(guò)程中，仍有較多單位簽訂的政府采購(gòu)合同日期超出了法定時(shí)間限制。

在合同履行環(huán)節(jié)，存在合同簽訂前就履行合同或合同未按訂立條款履行的情況。依照《民法典》第五百零九條規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定全面履行自己的義務(wù)。但筆者發(fā)現(xiàn)，有的政府采購(gòu)合同尚未簽訂，但合同已經(jīng)開始履行，存在補(bǔ)簽合同現(xiàn)象；有的采購(gòu)合同未按簽訂的合同條款履行，如實(shí)際合同款支付日期晚于合同約定日期、付款期或付款金額與合同約定不符、實(shí)際到貨與合同約定采購(gòu)物品種類、單價(jià)、數(shù)量不符等問題。無(wú)論是在合同簽訂前就履行合同，還是未按文本內(nèi)容履行合同，都會(huì)削弱合同約束力，偏離采購(gòu)目標(biāo)。

在合同驗(yàn)收環(huán)節(jié)，存在未嚴(yán)格按照合同規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收的情況?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第四十五條對(duì)驗(yàn)收環(huán)節(jié)作出了明確要求，即采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照政府采購(gòu)合同規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)組織對(duì)供應(yīng)商履約情況進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收書。驗(yàn)收書應(yīng)當(dāng)包括每一項(xiàng)技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)的履約情況。然而，在實(shí)際驗(yàn)收過(guò)程中，部分單位仍存在未按照合同規(guī)定逐項(xiàng)驗(yàn)收、未驗(yàn)收即支付合同款項(xiàng)或未按規(guī)定記錄驗(yàn)收結(jié)果等問題。

——合同條款設(shè)計(jì)不規(guī)范。

一是合同中存在相關(guān)條款不完善或涉嫌違規(guī)的情況，如在政府采購(gòu)合同中未按規(guī)定將項(xiàng)目驗(yàn)收與合同金額支付掛鉤，或違規(guī)收取質(zhì)量保證金等。二是合同要素不全，如缺失合同簽訂日期、公司法人或代表人簽字等要素。三是合同條款與招標(biāo)文件設(shè)定的合同條款及中標(biāo)文件的相關(guān)內(nèi)容不一致。招標(biāo)文件承載著采購(gòu)需求、采購(gòu)合同條款等內(nèi)容，是供應(yīng)商編制投標(biāo)文件以及簽訂合同的基礎(chǔ)。因此，合同條款應(yīng)與招標(biāo)文件、中標(biāo)文件一脈相承。合同條款與招標(biāo)文件、中標(biāo)文件相關(guān)內(nèi)容不一致，反映了招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程的不規(guī)范性和隨意性，常表現(xiàn)為簽訂合同金額與中標(biāo)采購(gòu)文件金額不一致，采購(gòu)項(xiàng)目合同約定的付款方式與招標(biāo)文件確定的不一致，采購(gòu)人要求中標(biāo)供應(yīng)商在中標(biāo)價(jià)基礎(chǔ)上再給予優(yōu)惠，以及采購(gòu)人與中標(biāo)供應(yīng)商以低于中標(biāo)價(jià)簽訂合同且在此基礎(chǔ)上又簽訂補(bǔ)充合同等。

——合同信息公開不規(guī)范。

部分政府采購(gòu)項(xiàng)目并沒有根據(jù)《實(shí)施條例》第五十條規(guī)定，將采購(gòu)合同在財(cái)政部門指定的媒體上公告，或盡管公開了相關(guān)的合同信息，但超過(guò)了公開合同規(guī)定的2個(gè)工作日時(shí)限。合同信息公開的不規(guī)范，直接影響了政府采購(gòu)合同的監(jiān)管效果，不利于政府采購(gòu)誠(chéng)信體系建設(shè)。

——合同內(nèi)控管理制度不健全。

部分采購(gòu)人未有效建立政府采購(gòu)合同內(nèi)控管理制度。例如，合同簽訂和合同履行監(jiān)控為同一人、合同簽訂人與驗(yàn)收人為同一人等，這是典型的不相容崗位未分離。在合同簽訂后，采購(gòu)人信息記錄不及時(shí)或有缺失，合同臺(tái)賬管理不規(guī)范，違反了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的相關(guān)規(guī)定。

政府采購(gòu)合同管理問題帶來(lái)的不良后果

對(duì)上文提及的在政府采購(gòu)合同管理中存在的四個(gè)方面的問題，筆者認(rèn)為，如果不加以解決，將會(huì)產(chǎn)生一些不良后果。

一是相關(guān)政府采購(gòu)法律法規(guī)的權(quán)威性減弱，不利于采購(gòu)活動(dòng)依法依規(guī)良性開展。二是合同流程及內(nèi)容的不規(guī)范會(huì)影響政府采購(gòu)合同的法律效力，在后期出現(xiàn)糾紛時(shí)不利于保護(hù)相關(guān)方的權(quán)益。三是合同與招標(biāo)文件、中標(biāo)文件的割裂可能會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)游離于法律監(jiān)管以外的不合法交易行為。四是合同履行與合同文本條款不一致使得政府采購(gòu)的前期效果大打折扣，浪費(fèi)了相關(guān)的人力物力資源，也容易帶來(lái)不公平現(xiàn)象，不利于政府采購(gòu)領(lǐng)域營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，也不利于政府采購(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。五是合同信息公開不規(guī)范不利于各個(gè)社會(huì)主體參與對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督，不利于促進(jìn)信息流動(dòng)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而影響政府采購(gòu)效率的提升。六是合同內(nèi)控管理不健全會(huì)加大政府采購(gòu)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管的缺位也容易滋生腐敗。

強(qiáng)化政府采購(gòu)合同內(nèi)控管理的對(duì)策建議

《深化政府采購(gòu)制度改革方案》指出，深化政府采購(gòu)制度改革要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，特別提到要強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任。對(duì)于政府采購(gòu)合同管理過(guò)程中存在的諸多問題，筆者認(rèn)為，要切實(shí)強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，著力保障政府采購(gòu)合同當(dāng)事人的合法權(quán)益，進(jìn)一步推動(dòng)政府采購(gòu)活動(dòng)規(guī)范有序開展。

——增強(qiáng)采購(gòu)人合同管理風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，強(qiáng)化監(jiān)管合力。

采購(gòu)相關(guān)人員應(yīng)加強(qiáng)政府采購(gòu)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)合同管理風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。如有必要，應(yīng)特設(shè)部門或者安排專人負(fù)責(zé)合同管理。重點(diǎn)關(guān)注合同履行先于簽訂以及合同驗(yàn)收不規(guī)范等方面的問題，對(duì)于編入采購(gòu)合同的履約驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)及要求，應(yīng)進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注和核驗(yàn)，并將履約驗(yàn)收書留存?zhèn)洳椤Ｔ诤贤炗喦昂缶鶓?yīng)進(jìn)行審查，避免相關(guān)合同要件的遺漏。此外，在合同與招標(biāo)文件、中標(biāo)文件的對(duì)應(yīng)性上也應(yīng)加大檢查力度，避免合同與招標(biāo)文件、中標(biāo)文件的割裂。對(duì)于合同與招標(biāo)及中標(biāo)文件不一致之處，要重點(diǎn)延伸檢查是否存在相關(guān)利益方的私下交易。對(duì)于在合同規(guī)范性審查或監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問題，責(zé)任人要及時(shí)上報(bào)并進(jìn)行整改，對(duì)相關(guān)的責(zé)任人也要有問責(zé)機(jī)制，對(duì)其權(quán)力進(jìn)行約束。采購(gòu)業(yè)務(wù)可能涉及采購(gòu)人內(nèi)部不同部門，如需求部門、采購(gòu)部門、財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門等，不同部門都應(yīng)在自己職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)助監(jiān)管政府采購(gòu)合同履行，從而增強(qiáng)合同監(jiān)管合力。

——規(guī)范采購(gòu)合同流程，加強(qiáng)對(duì)合同簽訂、履行、驗(yàn)收環(huán)節(jié)的程序管理。

在合同簽訂環(huán)節(jié)，采購(gòu)人應(yīng)加強(qiáng)誠(chéng)信意識(shí)，自覺遵守法律法規(guī)，尊重市場(chǎng)規(guī)則。按《政府采購(gòu)法》相關(guān)要求，在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出后30日內(nèi)，及時(shí)完成合同簽訂，避免拖延簽訂時(shí)間。采購(gòu)人應(yīng)在合同簽訂前開展充分調(diào)查，做好合同簽訂準(zhǔn)備，重點(diǎn)對(duì)合同履行能力情況進(jìn)行調(diào)查，在充分掌握供應(yīng)商成本和風(fēng)險(xiǎn)后確定合同條款。對(duì)于涉及專業(yè)技術(shù)以及法規(guī)關(guān)系復(fù)雜的合同，在合同文本擬定過(guò)程中，要組建涵蓋法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)等多領(lǐng)域?qū)I(yè)人員的合同擬定團(tuán)隊(duì)。對(duì)于關(guān)鍵技術(shù)問題，可聘請(qǐng)外部專家對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行把關(guān)。在合同簽訂前，要注意合同要素是否完善。在合同簽訂后，應(yīng)及時(shí)對(duì)合同簽訂內(nèi)容及程序進(jìn)行核查。對(duì)于缺失的合同要素，如合同簽訂日期、公司法人或代表人簽字等，應(yīng)盡快予以補(bǔ)充。采購(gòu)人應(yīng)將簽訂好的合同信息上傳到單位合同內(nèi)控信息系統(tǒng)或登記到合同內(nèi)控專用臺(tái)賬。

在合同履行過(guò)程中，采購(gòu)人要制定合同履行風(fēng)險(xiǎn)控制相關(guān)規(guī)定。統(tǒng)籌運(yùn)用內(nèi)控方法，細(xì)化具體內(nèi)控措施，對(duì)于供應(yīng)商偏離采購(gòu)合同的情況，要及時(shí)指出并要求其整改。對(duì)在采購(gòu)合同中關(guān)鍵環(huán)節(jié)和產(chǎn)品指標(biāo)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管、實(shí)時(shí)審查。在合同履行期限結(jié)束后，采購(gòu)人應(yīng)及時(shí)對(duì)合同履行情況開展內(nèi)部評(píng)價(jià)。對(duì)于合同履行過(guò)程中出現(xiàn)的問題，要提出整改方案，形成經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

在合同驗(yàn)收環(huán)節(jié)，采購(gòu)人應(yīng)細(xì)化驗(yàn)收程序，實(shí)現(xiàn)對(duì)合同履行驗(yàn)收的全流程管理。關(guān)注合同驗(yàn)收人員的組成，采購(gòu)人員不得擔(dān)任驗(yàn)收人員。同時(shí)，也要在合同中明確規(guī)定驗(yàn)收結(jié)果和相關(guān)處理方法。對(duì)于特定采購(gòu)合同，應(yīng)聯(lián)系專業(yè)質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)。對(duì)驗(yàn)收不合格的情況，應(yīng)按規(guī)定進(jìn)行復(fù)驗(yàn)。對(duì)于已經(jīng)驗(yàn)收合格的情況，也要隨訪、跟蹤、監(jiān)督。

——細(xì)化合同文本，規(guī)范合同內(nèi)容設(shè)定。

采購(gòu)人應(yīng)深入了解市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，對(duì)市場(chǎng)供需情況、行業(yè)發(fā)展情況及供應(yīng)商交付能力，展開周密的調(diào)研。在對(duì)供應(yīng)商成本和風(fēng)險(xiǎn)充分掌握后，擬定合同文本，并嚴(yán)格按照《民法典》和《政府采購(gòu)法》的要求設(shè)定合同文本。采購(gòu)人應(yīng)采用標(biāo)準(zhǔn)化政府采購(gòu)合同文本，在設(shè)置合同條款時(shí)，明確標(biāo)注采購(gòu)中的關(guān)鍵要素和重點(diǎn)環(huán)節(jié)。嚴(yán)格根據(jù)招標(biāo)文件、中標(biāo)文件中的內(nèi)容設(shè)定合同內(nèi)容，確保合同文本與招標(biāo)文件需求、中標(biāo)文件相關(guān)內(nèi)容的一致性。此外，采購(gòu)人還應(yīng)在單位內(nèi)部建立合同文本審核機(jī)制。在合同起草、簽訂環(huán)節(jié)，應(yīng)由相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)合同內(nèi)容的合理性、合同文本的規(guī)范性、合同要素的完整性進(jìn)行核查。對(duì)于合同文本及合同內(nèi)容出現(xiàn)的紕漏，要及時(shí)進(jìn)行修改。

——增強(qiáng)政府采購(gòu)合同信息公開的規(guī)范性。

嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)法律法規(guī)對(duì)合同公開的規(guī)定，加大對(duì)未公開采購(gòu)合同或逾期公開信息單位的處罰力度。除按照《實(shí)施條例》規(guī)定對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分外，可對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員的直系領(lǐng)導(dǎo)也給予相應(yīng)的警告。通過(guò)自下至上的連帶追責(zé)機(jī)制，促進(jìn)政府采購(gòu)合同的信息公開。

——完善內(nèi)控管理制度建設(shè)。

采購(gòu)人應(yīng)根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的相關(guān)規(guī)定，細(xì)化內(nèi)部采購(gòu)管理制度，規(guī)范內(nèi)部管理工作流程。一是著力健全和完善內(nèi)控機(jī)制，注重政府采購(gòu)內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)，為合同流程和內(nèi)容的規(guī)范性提供制度保障。建立切實(shí)有效的內(nèi)部控制運(yùn)行機(jī)制，形成政府采購(gòu)合同管理閉環(huán)。二是合理設(shè)置工作崗位，明確崗位職責(zé)及分工，確保不相容崗位分離。要將合同的相關(guān)條款進(jìn)行分解，并落實(shí)到個(gè)人。明確工作職責(zé)劃分，達(dá)成事權(quán)與財(cái)權(quán)相互分離，從而使合同管理各環(huán)節(jié)相互監(jiān)督制約。三是完善內(nèi)部監(jiān)督流程。采購(gòu)人應(yīng)積極發(fā)揮單位內(nèi)部控制職能部門職責(zé)，明確履行監(jiān)管責(zé)任的主體。對(duì)采購(gòu)人內(nèi)部進(jìn)行責(zé)任區(qū)分，形成多層次監(jiān)管主體，避免出現(xiàn)責(zé)任劃分不清、重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管責(zé)任缺失等情況。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

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