如何抓好采購需求管理

【政策效果梳理與展望】

如何抓好采購需求管理

■ 賴登凌 劉寧波 楊利影

作為政府采購活動的源頭，采購需求內(nèi)容是否清楚、表述是否規(guī)范、含義是否準(zhǔn)確，在很大程度上決定了政府采購活動的質(zhì)量和效果。如何有效壓實采購人在需求管理方面的主體責(zé)任，促進(jìn)需采兩側(cè)協(xié)同聯(lián)動，打通需采銜接的堵點、卡點，是保障軍隊采購提質(zhì)增效的重點。本文試圖梳理采購需求管理工作中的瓶頸難題，并提出相關(guān)的優(yōu)化建議，旨在助力軍隊采購高質(zhì)量發(fā)展。

瓶頸難題

——需求形成不夠嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)。一是采購目標(biāo)不夠明晰，導(dǎo)致重復(fù)采購的現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，對于以前年度還在進(jìn)行的項目，因信息不暢、管理不細(xì)等原因，本年度重復(fù)提報采購需求；對于庫存充足且暫時無大項消耗計劃的項目，存在例行性提報采購需求的問題；對于同類產(chǎn)品或服務(wù)，因統(tǒng)籌不夠、測算不準(zhǔn)等原因，存在反復(fù)采購的情況，間接增加了采購人員的工作負(fù)擔(dān)，削弱了集中采購的規(guī)模效應(yīng)。

二是預(yù)算編制不夠科學(xué)，導(dǎo)致價格畸高或畸低的現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，預(yù)算金額偏高，可能會預(yù)留出較大的利潤空間，容易引發(fā)價格虛高等問題；預(yù)算金額偏低，可能會無法保證供應(yīng)商的合理利潤，容易引發(fā)供應(yīng)商響應(yīng)不足、流標(biāo)、廢標(biāo)等問題；簡單抄襲以前年度或同類產(chǎn)品預(yù)算，則可能因產(chǎn)品迭代更新而成本降低，也可能因產(chǎn)品研發(fā)投入多或者原材料價格上漲而成本驟增，造成預(yù)算發(fā)生較大變化。

三是意向公開不夠嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致描述含糊不清的現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，項目名稱似是而非，很難看出采購單位真正想要什么；“數(shù)量一批，滿足我部提出的所有功能性指標(biāo)”等需求概況的表述籠統(tǒng)；“與相關(guān)意向公司對接后形成初步參數(shù)”等初步技術(shù)參數(shù)形同虛設(shè)。雖然采購意向公開只是供應(yīng)商初步了解采購安排的參考，但類似上述采購意向公開的描述僅僅是程序上走過場,導(dǎo)致政策效果大打折扣。

——調(diào)查論證不夠深入扎實。一是市場調(diào)查不夠深入，導(dǎo)致調(diào)查結(jié)論偏離客觀實際。例如，調(diào)查準(zhǔn)備不充分、調(diào)查選樣不科學(xué)、調(diào)查過程不細(xì)致等，可能造成調(diào)查雙方信息不對稱，進(jìn)而影響調(diào)查效果；相關(guān)調(diào)查資料在整理歸檔時不及時或未歸檔，造成后續(xù)在對接采購服務(wù)站時面對疑問說不清或沒依據(jù)。

二是參數(shù)設(shè)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致表述不夠規(guī)范。例如，將網(wǎng)絡(luò)查詢后的參數(shù)一字不改地照搬，不管市面上還有沒有這類產(chǎn)品；用戶代表怎么描述就怎么設(shè)，不管實際需求和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)；僅明確某一項參數(shù)，其余參數(shù)完全照搬某一品牌。

三是不區(qū)分情況而機(jī)械選取論證專家。筆者認(rèn)為，論證環(huán)節(jié)不要求隨機(jī)抽取論證專家，就是為了保證專業(yè)、精準(zhǔn)、高效，克服專家?guī)鞌?shù)量有限、分類較粗、經(jīng)驗不足等現(xiàn)實矛盾，但現(xiàn)實中，很多單位將這一環(huán)節(jié)簡單化，甚至“一刀切”“一抽了事”，嚴(yán)重影響了采購需求編制論證的質(zhì)量。

——標(biāo)準(zhǔn)要求不夠精準(zhǔn)合理。一是技術(shù)要求不夠清晰。例如，部分采購人簡單查閱以往采購信息或是直接交給特定供應(yīng)商提供參數(shù)，不管這一做法是否會造成標(biāo)準(zhǔn)具有指向性；指標(biāo)參數(shù)過于精確，尺寸、重量、體積等設(shè)為固定值，而不是合理的區(qū)間范圍。

二是經(jīng)濟(jì)要求不夠合理。比如，對于運輸服務(wù)，有些服務(wù)需求明確“裝完全部物資需要100臺車”，但按100臺車一次拉完還是50臺車兩次拉完卻未明確。實際上，這兩種方式對供應(yīng)商的調(diào)度能力、利潤占比等有著決定性影響。筆者認(rèn)為，類似上述情況，一方面較難啟動后續(xù)采購，另一方面容易造成后期履約糾紛。

——實施意見不夠契合實際。一是方式選擇不科學(xué)。采購單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合采購項目特點，按照不同采購方式的適用情形，提出擬采用的采購方式。但實踐中，部分采購單位過度強(qiáng)調(diào)招標(biāo)方式，對于非招標(biāo)方式不愿用也不敢用。例如，對于有的涉密且又無法進(jìn)行脫密處理的項目，部分采購單位仍選用公開招標(biāo)方式；有的采購單位明知采購需求有傾向性，且滿足要求的潛在供應(yīng)商達(dá)不到公開招標(biāo)最低3家的數(shù)量要求，仍選用公開招標(biāo)方式。

二是資格條件不合規(guī)。例如，還存在違規(guī)將企業(yè)規(guī)模、銷售業(yè)績、注冊地等設(shè)置為供應(yīng)商資格條件或變相隱藏設(shè)為技術(shù)參數(shù)中的實質(zhì)性條款等情況。

三是評審方法不合適。部分采購單位在潛意識里認(rèn)為，最低評標(biāo)價法和綜合評分法中的低價優(yōu)先一定會影響或制約采購質(zhì)量，于是盲目追求質(zhì)量優(yōu)先法或違規(guī)在物資項目中使用基準(zhǔn)價法。

——審查提報不及時高效。一是需求審查不到位。采購單位在提報需求前有一般審查和重點審查兩個環(huán)節(jié)，但目前一般審查時常存在“缺斤短兩”的情況，有的不會審，有的則認(rèn)為前有需求部門、后有采購機(jī)構(gòu)，不用審。

二是需求提報不及時。例如，有些采購單位是業(yè)務(wù)人員臨時接手項目，在其熟悉政策過程中相當(dāng)于又將項目流程走了一遍，耽擱了大量時間；還有些采購單位對此不夠重視，等截止時間快到了才發(fā)現(xiàn)需求提報環(huán)環(huán)相扣，鑒于很多環(huán)節(jié)的時限要求，此時想讓流程提速也難。

意見建議

——從源頭上擴(kuò)大供應(yīng)商參與響應(yīng)的廣度與深度。無論在市場考察還是在供應(yīng)商咨詢等環(huán)節(jié)，要廣泛宣傳政策，引導(dǎo)供應(yīng)商公平競爭，防止因一些非關(guān)鍵因素的不合理、有歧義造成供應(yīng)商核算難、響應(yīng)難。比如，交貨地點過于分散，造成附加物流成本超過物資本身；附加服務(wù)不合理；售后服務(wù)不合客觀實際等。這些雖看似影響不大，但很容易影響供應(yīng)商的響應(yīng)意愿。

——從源頭規(guī)范采購單位的需求編制工作。不斷完善標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)參數(shù)庫或服務(wù)要求庫，至少區(qū)分優(yōu)質(zhì)、一般兩個檔次，方便采購單位結(jié)合單位實際及采購目標(biāo)進(jìn)行匹配選定。梳理匯編各類國標(biāo)、軍標(biāo)等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范性文件，并動態(tài)更新。依托采購平臺，開設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范專欄，方便采購單位、采購機(jī)構(gòu)及監(jiān)督部門等查閱參考，避免標(biāo)準(zhǔn)查閱難、下載貴，以及誤用過期標(biāo)準(zhǔn)或引用錯誤等。依托采購平臺探索市場調(diào)查平臺化。例如，通過接入政府采購電子賣場、公共資源交易平臺、電商平臺等，發(fā)起市場調(diào)查邀請，概略摸清市場供應(yīng)潛力、市場價格概況、大致配置標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵信息，克服線下跑市場的麻煩和局限，提升市場調(diào)查的質(zhì)效。

——采取輪候?qū)徍酥?，倒逼采購需求一次成形。對于大多?shù)采購單位來講，確定集中采購的規(guī)模、數(shù)量等絕非兒戲，應(yīng)審慎敲定。對此，筆者認(rèn)為，采取輪候?qū)徍酥瓶赡芨茖W(xué)、高效。具體來說，將每月的單周設(shè)為集中提報期、雙周設(shè)為集中審核期；采購機(jī)構(gòu)可以組織初核人員、相關(guān)專家、采購單位代表及復(fù)核人員集中辦公，面對面審核，現(xiàn)場解決問題；對于部分簡單項目，可探索初核、復(fù)核同步組織，克服零散提報審核難以集中等問題；在審核中一旦發(fā)現(xiàn)需求要素不全、需求調(diào)查走過場等問題，可直接駁回，并至少延遲一個提報周期才能再次提報。如此一來，既能保證采購單位有充足時間完善采購需求，又能形成一定審核壓力，防止個別采購單位需求管理隨意化，倒逼采購需求一次成形。

——立足結(jié)果，推進(jìn)采購需求精準(zhǔn)調(diào)查。當(dāng)前政策對采購需求管理的各個環(huán)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)、形式等都作了較為詳盡的描述和界定，有力地推動了采購需求管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。筆者認(rèn)為，在推進(jìn)“程序正確”向“結(jié)果滿意”轉(zhuǎn)變方面還可進(jìn)一步深化拓展。對于物資類項目，可以要求在采購需求調(diào)查情況中列明三個以上不同品牌型號的標(biāo)的物資、技術(shù)參數(shù)、市場價格等；對于服務(wù)類項目，可以要求在采購需求調(diào)查情況中列明服務(wù)涉及的人力資源成本、配套設(shè)施成本、市場價格等。一方面，倒逼采購單位真調(diào)查，防止走過場；另一方面，方便采購機(jī)構(gòu)比對復(fù)核，快速了解項目真實情況。此外，還可依托提供的數(shù)據(jù)推演論證評分細(xì)則是否科學(xué)合理，反向驗證并優(yōu)化采購文件，從而提高采購文件與采購目標(biāo)的匹配度，更好實現(xiàn)“結(jié)果滿意”。

——推進(jìn)需采深度融合。目前，采購單位在收到采購機(jī)構(gòu)反饋的意見建議后，對于采納的意見，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行書面函復(fù)；對于不予采納的，應(yīng)當(dāng)與采購機(jī)構(gòu)協(xié)商解決，并形成書面材料。如果雙方不能達(dá)成一致意見，則應(yīng)當(dāng)報采購機(jī)構(gòu)上級管理部門協(xié)調(diào)解決。其中，技術(shù)要求和經(jīng)濟(jì)要求通常以采購單位意見為主，組織實施的相關(guān)事項通常以采購機(jī)構(gòu)意見為主。筆者認(rèn)為，上述政策雖然較好地解決了職責(zé)界定不清、責(zé)任雙方推諉扯皮等問題，但實踐中，若一方堅持己見，另一方往往只能被動接受。對此，筆者建議，推動需采深度融合。采購單位可以分擔(dān)或負(fù)責(zé)一定比例的評審分值設(shè)置，采購機(jī)構(gòu)可以針對部分不合理參數(shù)提出異議或賦予一票否決權(quán)。此外，采購管理部門定期梳理發(fā)布爭議處理典型案例及指導(dǎo)意見，從制度層面推動需采深度融合。

——推動需采雙向考評。對于在初核、復(fù)核環(huán)節(jié)出現(xiàn)明顯問題的項目，特別是在采購需求公示期間引起大量供應(yīng)商質(zhì)疑的，經(jīng)確認(rèn)屬實，應(yīng)當(dāng)記錄在案，定期通報講評；對于因采購需求不合理或存在指向性、排他性等造成項目流標(biāo)、廢標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)要求采購單位說明原因并重新論證提報采購需求；對于因采購需求缺項、漏項或不合實際造成合同訂立難、履約難的，應(yīng)當(dāng)要求采購單位說明原因并結(jié)合實際及時補(bǔ)救。此外，筆者還建議，建立全程登記、評價、通報機(jī)制，形成督導(dǎo)壓力，倒逼采購需求管理不斷優(yōu)化完善。同時，依托市場調(diào)查提供的相關(guān)數(shù)據(jù)，采購單位可結(jié)合本單位采購目標(biāo)模擬設(shè)置評分細(xì)則，組織評審?fù)蒲荩纬商摂M評審排序，將其一并交給采購機(jī)構(gòu)作為參考。待采購機(jī)構(gòu)完成采購評審后，組織虛擬與實際評審結(jié)果分析比對，并將其作為采購結(jié)果滿意度評價的重要指標(biāo)和采購機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量考核的參考要素。

（賴登凌系陸軍勤務(wù)學(xué)院軍需采購系講師、劉寧波系新疆軍區(qū)保障部采購服務(wù)站采購室主任、楊利影系新疆軍區(qū)保障部采購服務(wù)站采購室助理工程師）

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