日本經驗對我國確定采購預算價格的啟示

【探討與爭鳴】

日本經驗對我國確定采購預算價格的啟示

■ 姜愛華 禚德銘

經過20多年的探索，我國政府采購已經形成了較為完整的制度框架，對規范政府采購行為、提高資金使用效益、維護國家利益和社會公共利益、促進廉政建設等發揮了重要作用。但當前政府采購領域仍然存在低價中標、價格確定不合理、“物有所值”理念落實不到位等突出問題，無法較好地實現采購目標。

對此，筆者認為，確定合適的采購預算價格是解決相關問題的關鍵。作為世界貿易組織《政府采購協定》的發起方和最早簽字方之一，日本開展政府采購活動的時間較早。對于預算價格的確定，日本要求應在考慮過往成交價格情況、供求情況、履行難易程度、數量多寡、履行時間長短等因素的基礎上合理制定。此外，鑒于軍事采購具有科技含量高、供應商較少的特點，且部分產品為前沿創新產品，尚未設計生產，價格更難確定，日本在軍事采購中制定了一系列計算價格的管理辦法，有效地控制了預算價格。因此，本文試圖介紹日本軍事采購關于價格確定的法律規定和具體實踐，以期為我國政府采購確定預算價格提供一定的參考。

日本軍事采購關于價格確定的法律規定和具體實踐

相關政策法規規定■■■

為了以合理的價格進行采購，日本防衛省針對計算預算價格所需的基本事項，制定了《關于采購物品等的預算價格計算基準的訓令》。此外，日本防衛省負責政府采購的防衛裝備廳還制定了《關于防衛裝備廳的預算價格計算事務的訓令》及《關于防衛裝備廳的預算價格計算事務的訓令的事務要領（通知）》，以實現業務處理的合理化、便利化，明確了涉及部門及人員的責任劃分。

筆者主要參考的法律規定有《預算決算及會計令》《物價控制令》《企業會計原則》《資產重估法》《所得稅法》《公司稅法》以及其他相關法律法規。通過構建政策體系系統，構建操作指南，為具體采購實施提供方向指引。

不同采購方式價格的確定■■■

日本的政府采購方式主要包括競爭性招標、邀請招標、限制性招標。

在競爭性招標中，按照以下規定進行：第一，如果有標準資料認為計算因素的數值合適，則應在考慮采購標的的數量、交貨時間、供求狀況等前提下，采用該行業認為合適的數值進行計算。但在采購標的有品牌指定、制造廠認定等情況下，該條件所涉及部分的數值應比照適用邀請招標的規定。第二，如果沒有合適的標準資料，則可以要求兩個或兩個以上合適的投標人提交報價資料進行計算。第三，如果之前進行過相同采購，則可以根據相關合同資料，通過對前兩項規定的標準資料或報價資料中的數值進行修正的方法計算。

在邀請招標中，按照下列規定進行：第一，根據合適的標準資料計算。第二，根據每個被邀請的投標人貨物的數量、交貨期、供求狀況等進行計算。但如果邀請的投標人數量眾多，難以對所有投標人進行計算時，可以選擇兩個或兩個以上的投標人進行計算。

在限制性招標中，按照下列規定進行：第一，如果有標準資料認為計算因素的數值合適，則在考慮投標人和該行業的實際情況以及采購標的數量、交貨時間等情況后，采用合適的數值進行計算。第二，如果被認為沒有適當的標準資料，則在審查投標人提交的報價資料后，可根據采購標的數量、交貨期等，采用合適的數值計算。第三，參照過去已有采購實例的情況。

預算價格的確定方式■■■

預算價格是以計算價格（作為確定預算價格基準的估計價格）來確定的。在計算價格時，要考慮采購標的的數量、交貨時間、供求狀況等。計算價格的方式包括市場價格方式、成本計算方式。在日本防衛省裝備廳所負責的采購中，由于多為特殊規格的物品，因此大多采用成本計算方式。

何為市場價格方式？市場價格方式是以市場價格等為基準的計算方式，通常是指在競爭市場中的供求關系，即賣方和買方達成一致的價值，主要是對商品的成本、手續費、利潤、利息、專利使用費、包裝費、運輸費等進行計算。

具體來看，產品成本如果有控制價格，則以控制價格為基準計算；如果沒有控制價格，則以市場價格為基準計算。這里需要說明的是，產品的標價、其他采購單位采購價格、市場售價可以視作產品成本，對于其中包含的運輸費、包裝費、銷售費用、折扣等進行扣除。如果沒有明確的市場價格，則可以對類似產品進行分析計算，并對有差異的部分按成本附加或者扣除計算。如果之前采購過相同的產品，則可以此價格作為產品成本。

值得注意的是，手續費是指一般的管理和銷售費用、利息和利潤總額，按照以下公式計算：手續費＝產品成本×費用率。其中，費用率有兩種計算方式：一是（銷售價格－進貨成本）/進貨成本×100%；二是代理收入/代理金額×100%。

銷售直接費用是指在采購產品或者合同條款特殊性下所必需的費用，適合作為產品成本和手續費以外的其他費用應計入銷售直接費用，其金額應為實際成本金額，并根據成本的性質命名為適當名稱，具有較強的特殊性。

包裝費和運輸費以實際發生金額為準，當采購商品的重量、容積、貨容等事項不明確時，可采用“貨物費×認為適當的比率”一并求出的方法。

如果是進口商品，還應考慮進口關稅、港口作業費、倉儲費、銀行手續費、利率等相關費用。

何為成本計算方式？成本計算方式是適用于市場價格方式但在并不樂觀情況下的計算方式，是在將生產費用按構成要素累計的制造成本上附加合理利潤等來計算價格的方式。

其中，直接材料成本包括原料、半成品、零部件等相關費用成本。直接勞務成本包括工作和各種津貼。對在多種產品生產中使用、無法直接區分的成本進行分攤，如燃料、工廠的消耗品、辦公用品、間接參與工作的員工工資津貼、固定資產折舊、廠房租賃、水電等相關費用都算作間接制造成本。設計費、檢驗費、專用設備費、工程費、技術開發費、專利使用費等作為直接投入產品生產的費用計入其他成本。管理和銷售費用是為整體業務和銷售所共同發生的全部費用，主要包括管理人員的工資津貼、辦公用品消耗、保險費、稅費、差旅交通費、廣告宣傳費、通信費、會議費、銷售傭金、研究開發等費用。

對于難以按計算項目分別計算且不符合實際情況的產品，可以適當選擇幾家合適的企業征收估計價格計算書，并根據該估計值計算所采購產品的計算價格。

價格調查及相關調查■■■

預算價格的計算以標準數值為基礎，這里的標準數值是在分析和討論企業成本的基礎上設定的，因此，日本防衛裝備廳進行了以下調查。

一是價格調查。價格調查是為了得到適用于預算價格計算的價格資料，對有關產品的市場價格及與該市場價格變動相關的經濟指標等規定調查項目進行調查。二是經費率調查。經費率調查是指計算產品的預算價格所需的直接勞務成本、間接制造成本、一般的管理及銷售費用、利息及利潤計算中使用的數值，要求經營者提供必要的資料，調查實際值及預定值。三是成本調查。成本調查是為了得到計算采購品以后采購的預算價格所需的資料，確認該合同的全部或一部分發生成本而進行的調查。四是資料調查。資料調查是在計算預算價格時，為了確認供應商提供的報價文件資料等內容而進行的調查。

成本審計■■■

成本審計是審查供應商為履行合同而支出或承擔的費用作為成本是否合理，以確定合同價款。

在進行成本審計時，日本防衛裝備廳根據合同條款等內容（合同條款所附的計算標準及其他與合同有關的文件），調查發生的實際成本或實際價格的各項記錄，并在必要時進行核實，以審查實際成本或實際價格是否合適。

此外，從2013年開始，日本新增了一系列審計方法，包括直接訪問信息系統進行審計、獲取信息系統相關日志（歷史記錄）進行審計、直接聽取供應商工作人員的說明進行審計、在不通知供應商的基礎上突擊進行審計。

制度調查及進口采購調查■■■

制度調查是為了確認以成本計算方式計算預算價格并簽訂合同的供應商的成本計算系統的適當性，包括會計制度的可靠性、成本發生部門的成本分類賬或與其相當的賬簿類。該調查要審查供應商的資產負債表和損益表明細與成本分類賬等數字的匹配情況，并審查內部欺詐預防和法律合規制度。此外，對于持續計算費用率的供應商，日本還實施定期調查、臨時調查。

進口采購調查是為了確認與進口產品相關的供應商的會計制度的適當性，確認會計制度中的記錄與合同對方提交的發票等的一致性，以及與該發票相關的文件的必要事項，并確認公司內部防止欺詐和遵守法律制度的調查。此外，進口采購調查將對持續簽訂1億日元以上合同的供應商至少每5年進行一次定期調查，并在認為有必要時對其進行臨時調查。

工時調查■■■

工時調查是指在以成本計算方式計算預算價格采購裝備和勞務時，采購單位和供應商共同對工作現場的工作、與特定設備等相關的工作，進行實際情況調查和分析，以提高工作效率，并探索在不對現有設備、工藝等進行重大改變的情況下提高工作效率的方法。之后，采購單位將制定《工作效率化計劃書》的任務委托給供應商，并附上根據對工作效率等實際情況的調查和分析而制定的工時審查結果資料，供應商在討論其內容后制定并提交《工作效率化計劃書》。針對供應商提交的《工作效率化計劃書》，采購單位在審查其內容的基礎上，將新方法可能提高工作效率從而降低成本的情況反映在事后合同的計算價格中。

此外，日本防衛裝備廳還從以下五方面修訂了工作效率促進制度，以擴大使用該制度的合同情況。一是如果供應商提出申請，競爭合同也在該制度適用之列。二是對于競爭合同，如果確定了該制度的適用，并滿足一定的條件，在沒有確認新供應商參與的情況下，可以通過隨意合同的方式簽訂該合同。三是在主動提出適用該制度并決定適用時，如果供應商提出要求，可由其作為主體對工作效率等實際情況進行調查和分析。四是該制度適用期間簽訂的有關裝備和服務合同，期限為自該制度適用決定之日起的下一年度以后的5個年度，計算價格按在原有基礎上考慮工作效率提高預計會降低的工時重新計算，再加上工作效率提高促進費（按照減少工時的50%進行計算的金額）。五是在適用該制度的期限結束后，當計算該裝備和服務的合同計價時，以《工作效率化計劃書》中最后年度的計劃工時為基礎計算，但未完成最終計劃工時的，如果確實執行了《工作效率化計劃書》中承諾的活動，則以實際完成的工時作為期滿后計算工時的基礎。

對我國的啟示

針對預算價格的確定，我國政府采購主要還是以項目預算為主，價格設置在預算內，但還缺乏較為合理的計算方法。在確定中標項目時，有最低價占優勢的導向，但對于到底什么是合理價格，目前還缺少明晰認識和計算標準。因此，可參考日本軍事采購領域的相關經驗做法，從以下五方面加以完善。

一是在當前最低評標價法的基礎上，強化預算價格設置。不再僅以投標商價格為參考依據，落實“物有所值”理念，關注過往同類商品價格和市場價格情況，變被動接受價格報價為主動設置價格限制。

二是規范價格計算方法。合理確定價格包含因素及計算標準，制定相關工作流程和操作指南，方便采購單位操作執行。

三是重視數據采集調查。針對市場上同類型較多的產品，要及時了解產品報價，區分產品等級和價格差異，使用市場價格計算方式確定項目預算。針對單一來源較為特殊、市場缺少同類型的產品，要積極采用成本價格計算方式開展要素價格計算，科學合理地設置價格，避免因信息不對稱而被供應商“牽著鼻子走”。

四是開展配套監督檢查。在確定價格要素和產品生產過程后，要走入企業查看相關資料，了解生產成本，確保數據真實準確。對供貨量大、金額高、產品特殊性強的供應商，要通過定期檢查和臨時性抽查的方式跟蹤產品生產，及時發現企業所存在的阻礙生產的因素，并為其提供相關幫助，助力企業降低成本。

五是推動電子化建設。在政府采購網的基礎上構建價格清單，將相關采購產品價格進行入網登記，提供數據查詢和比較服務，方便采購單位提前掌握相關情況，從而確定預算。積極與統計部門等單位聯動，獲取相關生產成本數據，以電子化方式助推價格計算。

（作者單位：中央財經大學財政稅務學院）

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