【關(guān)注扶持中小企業(yè)新政專題】

對(duì)于日前出臺(tái)的《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》，業(yè)內(nèi)專家表示---

扶持政策兼具可操作性和前瞻性

本報(bào)記者 趙輝

2011年歲尾，承載眾多期望的政府采購(gòu)扶持中小企業(yè)政策終于由理論探討步入了實(shí)踐層面。

由財(cái)政部、工業(yè)和信息化部發(fā)布的《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）規(guī)定，通過(guò)采取預(yù)留采購(gòu)份額、評(píng)審優(yōu)惠、鼓勵(lì)聯(lián)合體投標(biāo)和分包等措施，提高采購(gòu)中小企業(yè)貨物、工程和服務(wù)的比例，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展?！稌盒修k法》甫出，引發(fā)了社會(huì)的廣泛關(guān)注。政府采購(gòu)業(yè)內(nèi)專家在接受記者采訪時(shí)普遍表示，該《暫行辦法》不僅出臺(tái)及時(shí)，措施具體，且在政府采購(gòu)實(shí)踐中具有較強(qiáng)的可操作性。

亮點(diǎn)較多，可操作性強(qiáng)

在認(rèn)真研讀過(guò)《暫行辦法》后，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授劉小川對(duì)記者表示，對(duì)于該辦法各界人士期盼已久，“此前，政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)的相關(guān)內(nèi)容比較籠統(tǒng)，中小企業(yè)并不能從中真正得到優(yōu)惠，此次出臺(tái)的《暫行辦法》做出了不少硬性規(guī)定，將確保中小企業(yè)拿到訂單。”

南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒在接受記者采訪時(shí)表示，在以往的政府采購(gòu)實(shí)踐中，以注冊(cè)資本金、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入等作為投標(biāo)條件非常常見(jiàn)。如以限定注冊(cè)資本金的采購(gòu)要求而言，直接抹殺了中小企業(yè)參與政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。《暫行辦法》拆除了限制中小企業(yè)公平參加政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的最大障礙。

在《暫行辦法》中的各項(xiàng)具體措施中，有關(guān)預(yù)留采購(gòu)份額的措施頗為引人注目。該辦法提出，面向中小企業(yè)采購(gòu)的預(yù)算應(yīng)當(dāng)占政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算總額的30%以上。為了突出對(duì)小型和微型企業(yè)的扶持，在面向中小企業(yè)采購(gòu)的政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算中，預(yù)留給小型和微型企業(yè)的不能低于60%。劉小川表示，以2011年預(yù)計(jì)我國(guó)超過(guò)1萬(wàn)億元的政府采購(gòu)規(guī)模來(lái)看，如果30%預(yù)留給中小企業(yè)，金額就達(dá)到3000億元，這將對(duì)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展起到積極作用。西北政法大學(xué)歐盟法研究中心主任楊蔚林也認(rèn)為，預(yù)留份額的措施是保證中、小、微型企業(yè)能夠進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)的前提，這屬于一種強(qiáng)制性市場(chǎng)份額配置，表明了我國(guó)政府采購(gòu)政策對(duì)中小企業(yè)的高度關(guān)注。

國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所副所長(zhǎng)趙勇表示，該辦法特別值得一提的是，有關(guān)小企業(yè)不得向大企業(yè)分包政府采購(gòu)合同這一規(guī)定具有較強(qiáng)的前瞻性。“在政府采購(gòu)制度較為完善的美國(guó)曾發(fā)生相關(guān)案例，即利用政府采購(gòu)對(duì)小企業(yè)的優(yōu)惠政策將合同分包給大企業(yè)，而美國(guó)這方面的相關(guān)法律法規(guī)還未出臺(tái)。因此，我國(guó)在制定這一辦法時(shí)體現(xiàn)了比較超前的意識(shí)。”

相關(guān)措施需在實(shí)踐中進(jìn)一步細(xì)化

針對(duì)《暫行辦法》提出的多項(xiàng)鼓勵(lì)中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的措施，專家普遍表示扶持中小企業(yè)的政府采購(gòu)政策目標(biāo)已從“懸空”狀態(tài)向操作層面落實(shí)，但相關(guān)措施還需進(jìn)一步細(xì)化。如三成預(yù)算留給中小企業(yè)需要在實(shí)踐中進(jìn)行具體化。劉小川舉例說(shuō)，有的采購(gòu)人如交通部采購(gòu)的是整體的大項(xiàng)目，在執(zhí)行這一措施上可能需要進(jìn)一步明確預(yù)留方式。他提出，一方面可以考慮根據(jù)項(xiàng)目劃分比例，比如整體項(xiàng)目可以適當(dāng)降低比例，分散項(xiàng)目提高比例，另一方面可根據(jù)不同部門的特殊情況設(shè)置不同的面向中小企業(yè)的比例。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)99%的企業(yè)都是中小企業(yè)。“如果99%的企業(yè)都在扶持的范圍或許就失去了意義。”趙勇表示，工信部出臺(tái)的中小企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)性比較強(qiáng)，引入小微企業(yè)的概念也很符合實(shí)際。但扶持中小企業(yè)的范圍，即在某一行業(yè)有多少企業(yè)是受鼓勵(lì)的，還有待繼續(xù)檢驗(yàn)及深入研究。

對(duì)于非專門面向中小企業(yè)的項(xiàng)目，《暫行辦法》要求對(duì)小型和微型企業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格給予6%—10%的價(jià)格扣除，用扣除后的價(jià)格參與評(píng)審。何紅鋒表示，在具體采購(gòu)項(xiàng)目中，價(jià)格扣除比例要明確，不應(yīng)當(dāng)是區(qū)間。至于如何確定具體的比例，應(yīng)當(dāng)考慮采購(gòu)項(xiàng)目的不同企業(yè)的成本不同、競(jìng)爭(zhēng)程度的不同以及扶持的力度。為了突出對(duì)小型和微型企業(yè)的扶持，價(jià)格扣除政策僅適用于小型和微型企業(yè)，中型企業(yè)不應(yīng)享受該項(xiàng)優(yōu)惠政策。

在機(jī)制建設(shè)方面，《暫行辦法》提到政府采購(gòu)監(jiān)督檢查和投訴處理中對(duì)中小企業(yè)的認(rèn)定，由企業(yè)所在地的縣級(jí)以上中小企業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。趙勇告訴記者，美國(guó)在這方面的工作由專門的中小企業(yè)局負(fù)責(zé)，我國(guó)目前尚無(wú)權(quán)威部門對(duì)中小企業(yè)開展資格確認(rèn)工作，“處理投訴中對(duì)中小企業(yè)認(rèn)定的工作是由現(xiàn)有的部門還是新建部門來(lái)負(fù)責(zé)？如果是現(xiàn)有部門，在增加了這一新的職能后，其相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員、能力是否達(dá)到政府采購(gòu)的要求，有待檢驗(yàn)。”

配套機(jī)制建設(shè)需完善

在業(yè)內(nèi)專家看來(lái)，《暫行辦法》提出的諸多具體措施，也為政府采購(gòu)配套機(jī)制建設(shè)提出了更高的要求。

“《暫行辦法》明確了扶持中小企業(yè)的新功能，但這項(xiàng)功能和政府采購(gòu)其他基本功能的關(guān)系如何處理？”趙勇認(rèn)為，從實(shí)際情況來(lái)看，節(jié)資率目標(biāo)和將30%的合同預(yù)留給中小企業(yè)所產(chǎn)生的成果之間可能會(huì)產(chǎn)生矛盾。這涉及了采購(gòu)效果評(píng)價(jià)的問(wèn)題。“如果‘頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳’地來(lái)評(píng)價(jià)這個(gè)問(wèn)題，就很容易產(chǎn)生對(duì)政府采購(gòu)‘只買貴的，不買對(duì)的’的質(zhì)疑，而事實(shí)上，增加一項(xiàng)目標(biāo)，其采購(gòu)成本就通常會(huì)相應(yīng)增加。”

劉小川則提出，在執(zhí)行有關(guān)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的相關(guān)措施中，應(yīng)把握的原則是：一方面要切實(shí)保中小企業(yè)得到相關(guān)合同，另一方面要防止機(jī)會(huì)主義和弄虛作假。

多位專家表示，在目前信用體制、法制建設(shè)不完善的情況下，我國(guó)在借鑒一些發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也要結(jié)合自身實(shí)際加緊進(jìn)行包括中小企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)、信用體系等相關(guān)配套機(jī)制的建設(shè)工作。

何紅鋒：鼓勵(lì)中小企業(yè)參與政府采購(gòu)落實(shí)處

何紅鋒：南開大學(xué)法學(xué)院教授

在以往的政府采購(gòu)實(shí)踐中，以注冊(cè)資本金、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入等作為投標(biāo)條件非常常見(jiàn)。如以限定注冊(cè)資本金的采購(gòu)要求而言，直接抹殺了中小企業(yè)參與政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。“限定注冊(cè)資金”是明顯的以“出身論英雄”，在未對(duì)企業(yè)的產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量等綜合指標(biāo)進(jìn)行考察的情況下，即以“規(guī)模小”而予以否定，剝奪其參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，這對(duì)中小企業(yè)而言是極其不公平的，對(duì)整個(gè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)而言，也是不公正的。采購(gòu)人“限定注冊(cè)資金”往往出于這樣一個(gè)目的，即認(rèn)為提高注冊(cè)資金門檻，才能使更多規(guī)模大、實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)成為采購(gòu)供應(yīng)商，進(jìn)而保證采購(gòu)項(xiàng)目的高質(zhì)量、高效率等，但這并不足以成為在通常的政府采購(gòu)項(xiàng)目中限定供應(yīng)商注冊(cè)資金量的理由。因?yàn)樽?cè)資金的多少與企業(yè)產(chǎn)品、服務(wù)的質(zhì)量水平未必成正比。

而《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》第3條的規(guī)定，拆除了限制中小企業(yè)公平參加政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的最大障礙。

該《暫行辦法》的主要規(guī)定還在于鼓勵(lì)中小企業(yè)進(jìn)入政府采購(gòu)。鼓勵(lì)措施主要有以下3個(gè)方面：

一是為中小企業(yè)預(yù)留采購(gòu)份額。

為中小企業(yè)預(yù)留采購(gòu)份額是各國(guó)政府采購(gòu)普遍的做法。如美國(guó)法律規(guī)定，聯(lián)邦政府采購(gòu)合同份額的23%必須給予小企業(yè)，并要求大企業(yè)將政府采購(gòu)合同份額的20%轉(zhuǎn)包給小企業(yè)。歐盟中小企業(yè)中標(biāo)金額占?xì)W盟政府采購(gòu)金額約40%。《暫行辦法》規(guī)定，負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的各部門，在滿足機(jī)構(gòu)自身運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)基本需求的前提下，應(yīng)當(dāng)預(yù)留本部門年度政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算總額的30%以上，專門面向中小企業(yè)采購(gòu)，其中，預(yù)留給小型和微型企業(yè)的比例不低于60%。

二是給予中小企業(yè)評(píng)審優(yōu)惠。

給予中小企業(yè)評(píng)審優(yōu)惠，是另一項(xiàng)行之有效的政府采購(gòu)鼓勵(lì)措施。如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行都規(guī)定對(duì)鼓勵(lì)中標(biāo)的企業(yè)有一定的評(píng)審優(yōu)惠。

價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠是最主要的評(píng)審優(yōu)惠?！稌盒修k法》要求，采購(gòu)人及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)文件中做出扶持小型和微型企業(yè)的具體規(guī)定，對(duì)小型和微型企業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格給予6%-10%的扣除，用扣除后的價(jià)格參與評(píng)審。這種優(yōu)惠措施一般應(yīng)用于最低評(píng)標(biāo)價(jià)法中。因?yàn)樽畹驮u(píng)標(biāo)價(jià)法意味著評(píng)標(biāo)價(jià)越低，中標(biāo)概率越高。當(dāng)然，在具體采購(gòu)項(xiàng)目中，價(jià)格扣除比例要明確，不應(yīng)當(dāng)是區(qū)間。至于如何確定具體的比例，應(yīng)當(dāng)考慮采購(gòu)項(xiàng)目的不同企業(yè)的成本不同、競(jìng)爭(zhēng)程度的不同以及扶持的力度。為了突出對(duì)小型和微型企業(yè)的扶持，價(jià)格扣除政策僅適用于小型和微型企業(yè)，中型企業(yè)不享受該項(xiàng)優(yōu)惠政策。

三是鼓勵(lì)聯(lián)合體投標(biāo)和分包。

即使有以上的鼓勵(lì)措施，還是會(huì)有大量的采購(gòu)項(xiàng)目由于要求合同的履約能力較高而使中小企業(yè)無(wú)法參與。因此，《暫行辦法》還鼓勵(lì)聯(lián)合體投標(biāo)和分包。

首先，鼓勵(lì)中小企業(yè)參加聯(lián)合體。中小企業(yè)通過(guò)組成聯(lián)合體參與政府采購(gòu)，是中小企業(yè)成長(zhǎng)的主要渠道?！稌盒修k法》規(guī)定，聯(lián)合協(xié)議中約定，小型、微型企業(yè)的協(xié)議合同金額占到聯(lián)合體協(xié)議合同總金額30%以上的，可給予聯(lián)合體2%-3%的價(jià)格扣除。聯(lián)合體各方均為小型、微型企業(yè)的，聯(lián)合體視同為小型、微型企業(yè)。

其次，鼓勵(lì)向中小企業(yè)分包。由于我國(guó)對(duì)組成聯(lián)合體參加政府采購(gòu)有比較嚴(yán)格的要求，比較突出的規(guī)定是《政府采購(gòu)法》第24條的規(guī)定“以聯(lián)合體形式進(jìn)行政府采購(gòu)的，參加聯(lián)合體的供應(yīng)商均應(yīng)當(dāng)具備本法第二十二條規(guī)定的條件”。因此，很多項(xiàng)目，中小企業(yè)無(wú)法參與聯(lián)合體。而采購(gòu)項(xiàng)目的分包，對(duì)分包商的要求會(huì)更低一些。因此，鼓勵(lì)中標(biāo)的大型企業(yè)向中小企業(yè)分包，也是扶持中小企業(yè)的重要途徑。《暫行辦法》規(guī)定，大型企業(yè)向中小企業(yè)分包的金額，計(jì)入面向中小企業(yè)采購(gòu)的統(tǒng)計(jì)數(shù)額。

趙勇：《暫行辦法》體現(xiàn)了超前意識(shí)

趙勇：國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所副所長(zhǎng)

1、《暫行辦法》的3大亮點(diǎn)

亮點(diǎn)一：此次《暫行辦法》的出臺(tái)將扶持中小企業(yè)明確為當(dāng)前政府采購(gòu)工作的重要目標(biāo)之一。過(guò)去在操作層面，《政府采購(gòu)法》第九條、第十條中列舉的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)一直是懸空的。但由于我國(guó)政府采購(gòu)制度建設(shè)起步晚、規(guī)模小、相關(guān)當(dāng)事主體認(rèn)識(shí)不到位等原因，將所有社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)全部實(shí)現(xiàn)也是不現(xiàn)實(shí)的。此次把扶持中小企業(yè)這一目標(biāo)單獨(dú)提出來(lái)，并做出具體規(guī)定，可以說(shuō)將扶持中小企業(yè)作為了目前各級(jí)政府購(gòu)部門在實(shí)際采購(gòu)中的重要目標(biāo)，符合當(dāng)前階段的發(fā)展實(shí)際，在落實(shí)政策功能方面做到了有先有后，有輕有重。

亮點(diǎn)二：《暫行辦法》可操作性較強(qiáng)。體現(xiàn)在6個(gè)方面。一是明確了中小企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。二是細(xì)化了有關(guān)對(duì)中小企業(yè)實(shí)行差別待遇或者歧視待遇的內(nèi)容。三是引入了預(yù)留合同的概念。四是引入了價(jià)格優(yōu)惠的概念。五是在鼓勵(lì)中小企業(yè)參與聯(lián)合體投標(biāo)方面進(jìn)行了規(guī)定。六是規(guī)定了小型、微型企業(yè)不得分包或轉(zhuǎn)包給大中型企業(yè)。事實(shí)上，以上幾個(gè)方面在政府采購(gòu)實(shí)踐中特別是編制招標(biāo)文件和評(píng)標(biāo)時(shí)都具有非常強(qiáng)的可操作性。值得一提的是，有關(guān)小企業(yè)不得向大企業(yè)分包政府采購(gòu)合同這一規(guī)定具有較強(qiáng)的前瞻性。我們知道，在政府采購(gòu)制度較為完善的美國(guó)曾發(fā)生相關(guān)案例，即利用政府采購(gòu)對(duì)小企業(yè)的優(yōu)惠政策將合同分包給大企業(yè)，而美國(guó)這方面的相關(guān)法律法規(guī)還未出臺(tái)。我國(guó)在制定這一《暫行辦法》時(shí)體現(xiàn)了比較超前的意識(shí)。

亮點(diǎn)三：提高透明度?！稌盒修k法》規(guī)定各部門應(yīng)當(dāng)每年第一季度向同級(jí)財(cái)政部門報(bào)告本部門上一年度面向中小企業(yè)采購(gòu)的具體情況，并在財(cái)政部指定的政府采購(gòu)發(fā)布媒體公開預(yù)留項(xiàng)目執(zhí)行情況以及本部門其他項(xiàng)目面向中小企業(yè)采購(gòu)的情況。這一措施引入了社會(huì)監(jiān)督，提高了透明度。

2、兩方面有待檢驗(yàn)

一是有關(guān)扶持的中小企業(yè)范圍。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)99%企業(yè)都是中小企業(yè)。如果99%的企業(yè)都在扶持的范圍或許就失去了意義。工信部出臺(tái)的中小企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)性比較強(qiáng)，引入小微企業(yè)的概念很符合實(shí)際。但扶持中小企業(yè)的范圍，即在某一行業(yè)有多少企業(yè)是受鼓勵(lì)的，還有待繼續(xù)檢驗(yàn)及深入研究。

二是在機(jī)制建設(shè)方面，《暫行辦法》提到政府采購(gòu)監(jiān)督檢查和投訴處理中對(duì)中小企業(yè)的認(rèn)定，由企業(yè)所在地的縣級(jí)以上中小企業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。美國(guó)在這方面的工作由專門的中小企業(yè)局負(fù)責(zé)，我國(guó)目前尚無(wú)權(quán)威部門對(duì)中小企業(yè)開展資格確認(rèn)工作，那么處理投訴中對(duì)中小企業(yè)認(rèn)定的工作是由現(xiàn)有的部門還是新建部門來(lái)負(fù)責(zé)？如果是現(xiàn)有部門，在增加了這一新的職能后，其相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員、能力是否達(dá)到政府采購(gòu)的要求，有待檢驗(yàn)。

3、4方面值得關(guān)注

一是《暫行辦法》明確了扶持中小企業(yè)的新功能，這項(xiàng)功能和政府采購(gòu)其他基本功能的關(guān)系如何處理？比如，原來(lái)在各級(jí)政府采購(gòu)部門的年底考核中，節(jié)資率是一個(gè)重要指標(biāo)，將來(lái)節(jié)資率是否還要考核？節(jié)資率和扶持中小企業(yè)目標(biāo)的關(guān)系如何處理？需要關(guān)注。從實(shí)際情況來(lái)看，節(jié)資率目標(biāo)和合同預(yù)留所產(chǎn)生的成果之間可能會(huì)產(chǎn)生矛盾，因?yàn)橐话愕牟少?gòu)需要在成本、質(zhì)量、工期等方面進(jìn)行權(quán)衡，新變量的增加會(huì)增加采購(gòu)工作的復(fù)雜程度。新功能對(duì)于原有功能的削弱需要進(jìn)一步考量。

二是對(duì)于采購(gòu)人和采購(gòu)部門的考核和激勵(lì)。在相關(guān)認(rèn)識(shí)到位后，政府采購(gòu)主管部門乃至社會(huì)公眾、媒體的評(píng)價(jià)是否能做到公正、全面，需要關(guān)注。否則如果“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”地來(lái)評(píng)價(jià)這個(gè)問(wèn)題，就很容易產(chǎn)生對(duì)政府采購(gòu)“只買貴的，不買對(duì)的”的質(zhì)疑，而事實(shí)上，增加一項(xiàng)目標(biāo)，其采購(gòu)成本就通常會(huì)相應(yīng)增加。

三是對(duì)中小企業(yè)的優(yōu)惠政策，尤其是預(yù)留合同可能在某種程度上會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)。原來(lái)應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)的項(xiàng)目會(huì)采用有限招標(biāo)或者單一來(lái)源采購(gòu)。競(jìng)爭(zhēng)受到限制在一定程度上實(shí)現(xiàn)了扶持中小企業(yè)的目標(biāo)，但其產(chǎn)生的另一種可能即給腐敗行為留下了空間。觀察國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，比如美國(guó)扶持中小企業(yè)是在一個(gè)整體較優(yōu)良的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下進(jìn)行的，政府介入市場(chǎng)的問(wèn)題不大。但在目前我國(guó)市場(chǎng)交易活動(dòng)誠(chéng)信指數(shù)不夠高的環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)扶持中小企業(yè)目標(biāo)，可能經(jīng)常以限制競(jìng)爭(zhēng)為手段，這是否會(huì)被不法分子所利用？值得關(guān)注。

四是《暫行辦法》規(guī)定，參加政府采購(gòu)活動(dòng)的中小企業(yè)需提供《中小企業(yè)聲明函》，通過(guò)自我聲明的方式進(jìn)行資格確認(rèn)。目前在中國(guó)信用體制、法制建設(shè)不完善的情況下，將來(lái)出現(xiàn)中小企業(yè)資格爭(zhēng)議時(shí)如何解決？特別是責(zé)任如何承擔(dān)？值得關(guān)注。因此，我國(guó)在借鑒一些發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也要結(jié)合自身實(shí)際加緊進(jìn)行相關(guān)配套機(jī)制的建設(shè)工作。

楊蔚林：《暫行辦法》從3個(gè)層面鼓勵(lì)中小企業(yè)發(fā)展

政府采購(gòu)屬于國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的手段之一，中小企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用決定了國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)其予以關(guān)注的必要性。然而，國(guó)家宏觀政策目標(biāo)的落實(shí)則有賴于部門規(guī)章措施的具體保障，特別是其所能夠形成的法律機(jī)制。因此，保障措施的力度則取決于其所形成的強(qiáng)度，從而體現(xiàn)其價(jià)值和意義。財(cái)政部、工業(yè)和信息化部于2011年12月29日聯(lián)合頒布的《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）則屬于這一法理的典型范例。

《暫行辦法》的法律機(jī)制

由于中小型企業(yè)處于政府采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的弱勢(shì)地位，因此，《暫行辦法》首先針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際問(wèn)題予以明確，諸如在其第三條中明確規(guī)定地區(qū)性和行業(yè)性政府采購(gòu)市場(chǎng)不得阻撓和限制中小企業(yè)的自由進(jìn)入，特別是不得以其注冊(cè)資本金、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤(rùn)、納稅額等條件實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。其次，《暫行辦法》從以下幾個(gè)方面規(guī)定了鼓勵(lì)措施。

1.規(guī)劃層面的鼓勵(lì)措施

《暫行辦法》第四條規(guī)定了預(yù)留采購(gòu)份額，即“負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的各部門應(yīng)當(dāng)預(yù)留本部門年度政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算總額的30%以上，專門面向中小企業(yè)采購(gòu)，其中，預(yù)留給小型和微型企業(yè)的比例不低于60%”，并且明確要求“采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在組織采購(gòu)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件或談判文件、詢價(jià)文件中注明該項(xiàng)目專門面向中小企業(yè)或小型、微型企業(yè)采購(gòu)”。此外，《暫行辦法》第五條對(duì)于非專門面向中小企業(yè)的項(xiàng)目，亦鼓勵(lì)小型和微型企業(yè)的參與，規(guī)定其“產(chǎn)品的價(jià)格給予6%-10%的扣除，用扣除后的價(jià)格參與評(píng)審”。上述規(guī)定是保證中、小、微型企業(yè)能夠進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)的前提，換言之，屬于一種強(qiáng)制性市場(chǎng)份額配置，表明了我國(guó)政府采購(gòu)政策對(duì)其的高度關(guān)注。

2.參與層面的鼓勵(lì)措施

為了改善中小型企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力，《暫行辦法》不僅鼓勵(lì)中小型企業(yè)組成聯(lián)合體參與投標(biāo)，而且著重鼓勵(lì)大中型企業(yè)采取多種形式的帶動(dòng)作用，既可以組成聯(lián)合體，也可以采用分包的形式。為此，《暫行辦法》第六條明確規(guī)定“小型、微型企業(yè)的協(xié)議合同金額占到聯(lián)合體協(xié)議合同總金額30%以上的，可給予聯(lián)合體2%-3%的價(jià)格扣除”。第八條“鼓勵(lì)大型企業(yè)依法向中小企業(yè)分包”，而且“中小企業(yè)分包的金額，計(jì)入面向中小企業(yè)采購(gòu)的統(tǒng)計(jì)數(shù)額”。

同時(shí)，為了能夠真正予以落實(shí)，《暫行辦法》從限制方面做出了禁止性規(guī)定，主要明確了“組成聯(lián)合體的大中型企業(yè)與小型、微型企業(yè)之間不得存在投資關(guān)系”（第六條），特別強(qiáng)調(diào)了禁止逆行形式的分包、轉(zhuǎn)包，即第七條規(guī)定的“小型、微型企業(yè)不得分包或轉(zhuǎn)包給大型、中型企業(yè)，中型企業(yè)不得分包或轉(zhuǎn)包給大型企業(yè)”。

3.實(shí)施層面的鼓勵(lì)措施。

為了提升中小型企業(yè)參與政府采購(gòu)的能力，《暫行辦法》著重針對(duì)中小企業(yè)在簽訂政府采購(gòu)合同時(shí)面臨的具體困難做出了多項(xiàng)規(guī)定，具體涉及履約保證金、付款期限、付款方式等各個(gè)方面，其第十條明確規(guī)定“鼓勵(lì)在政府采購(gòu)活動(dòng)中引入信用擔(dān)保手段，為中小企業(yè)在融資、投標(biāo)保證、履約保證等方面提供專業(yè)化的擔(dān)保服務(wù)”，同時(shí)針對(duì)中小型企業(yè)資金能力薄弱的特點(diǎn)，《暫行辦法》第九條強(qiáng)調(diào)“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按照合同約定按時(shí)足額支付采購(gòu)資金”。上述各項(xiàng)措施涉及政府采購(gòu)合同實(shí)施層面的具體問(wèn)題，其目的是降低中小型企業(yè)進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)的門檻。

《暫行辦法》的制度化

為了保證實(shí)施法律機(jī)制的充分落實(shí)，《暫行辦法》進(jìn)一步制定了相關(guān)的各項(xiàng)措施，形成了全面的保障制度，不僅包括為了提高中小企業(yè)參與政府采購(gòu)活動(dòng)的能力，要求加強(qiáng)“對(duì)中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的培訓(xùn)指導(dǎo)及專業(yè)化咨詢服務(wù)力度”（第十一條），而且要求各級(jí)財(cái)政部門 “積極推進(jìn)政府采購(gòu)信息化建設(shè)，提高政府采購(gòu)信息發(fā)布透明度，提供便于中小企業(yè)獲取政府采購(gòu)信息的穩(wěn)定渠道”（第十三條），并且 “在財(cái)政部指定的政府采購(gòu)發(fā)布媒體公開預(yù)留項(xiàng)目執(zhí)行情況以及本部門其他項(xiàng)目面向中小企業(yè)采購(gòu)的情況”（第十二條）。

總之，《政府采購(gòu)法》的特點(diǎn)主要是規(guī)范政府采購(gòu)合同在成立方面的程序性規(guī)定，因此，《暫行辦法》為了體現(xiàn)對(duì)某一類特定合同主體的鼓勵(lì)，其具體措施著重從該主體能夠予以參與的可能性、可操作性以及鼓勵(lì)引導(dǎo)方面著重予以細(xì)化。

（作者系西北政法大學(xué)歐盟法研究中心主任）

（本版未署名文字  趙輝）