淺析軍隊(duì)采購(gòu)合同訂立與履約風(fēng)險(xiǎn)

淺析軍隊(duì)采購(gòu)合同訂立與履約風(fēng)險(xiǎn)

■ 王銳 余亞成 黃迪 曹葆華

合同訂立與履約是軍隊(duì)采購(gòu)過(guò)程的重要環(huán)節(jié)，是采購(gòu)單位、代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商和監(jiān)管部門共同面臨的一個(gè)問(wèn)題。在越來(lái)越重視全鏈條管理的當(dāng)下，加強(qiáng)合同訂立與履約管理，對(duì)于提高采購(gòu)效率、降低采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo)具有重要意義。

存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

采購(gòu)合同是采購(gòu)人和供應(yīng)商出現(xiàn)糾紛時(shí)劃分責(zé)任的主要依據(jù)，而合同履行是采購(gòu)的末端環(huán)節(jié)，更是風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前采購(gòu)合同訂立與履約過(guò)程中主要存在以下四個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)。

——合同條款與采購(gòu)結(jié)果脫節(jié)。一是合同擬制不夠精細(xì)。鑒于代理機(jī)構(gòu)分段管理的要求以及人員分工不同等，采購(gòu)合同擬制人不能夠完全了解采購(gòu)需求，特別是不夠了解招標(biāo)文件和采購(gòu)過(guò)程。這導(dǎo)致容易出現(xiàn)合同條款與采購(gòu)結(jié)果脫節(jié)的問(wèn)題，常表現(xiàn)為簽訂合同結(jié)果與投標(biāo)文件不一致、合同千篇一律等。

二是合同條款不夠規(guī)范。由于合同擬制人大多為非采購(gòu)專業(yè)人員，僅憑經(jīng)驗(yàn)積累擬制合同條款，導(dǎo)致存在相關(guān)條款不夠規(guī)范、不夠完善等情況。例如，合同條款與招標(biāo)文件設(shè)定的合同條款以及中標(biāo)文件的相關(guān)內(nèi)容不一致等。

三是合同內(nèi)容不夠全面。合同條款應(yīng)與招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)審報(bào)告、現(xiàn)場(chǎng)承諾等一脈相承。但由于合同擬制人未能參加前期采購(gòu)活動(dòng)等客觀制約因素，往往出現(xiàn)合同條款與采購(gòu)需求、招標(biāo)文件、中標(biāo)文件相關(guān)內(nèi)容不夠一致。特別是在現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審承諾環(huán)節(jié)，如果記錄不夠詳細(xì)，僅憑招標(biāo)文件和評(píng)審報(bào)告，難以保證采購(gòu)合同內(nèi)容全面。

——合同簽訂與合同履行脫節(jié)。一是審批規(guī)定并未嚴(yán)格執(zhí)行。雖然軍隊(duì)采購(gòu)合同訂立程序有明確規(guī)定，但在簽訂、履行和驗(yàn)收環(huán)節(jié)中仍存在不規(guī)范的問(wèn)題。特別是在審批過(guò)程中，往往很長(zhǎng)時(shí)間都無(wú)法完成審批，致使合同未按規(guī)定時(shí)間簽訂的情況屢有發(fā)生。

二是合同驗(yàn)收流于形式。由于采購(gòu)單位缺少專業(yè)人員，且一般不去參加現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督和評(píng)審，故對(duì)采購(gòu)現(xiàn)場(chǎng)并不了解。若采購(gòu)單位僅憑代理機(jī)構(gòu)報(bào)送的合同條款文本來(lái)對(duì)接，恐很難理解采購(gòu)合同的全部?jī)?nèi)容。特別是在合同驗(yàn)收環(huán)節(jié)，仍存在部分采購(gòu)單位不能按合同規(guī)定逐項(xiàng)驗(yàn)收、未驗(yàn)收即支付合同款項(xiàng)、未按規(guī)定記錄驗(yàn)收結(jié)果等問(wèn)題。

三是行政干預(yù)合同履行。有時(shí)上級(jí)一句話，有的采購(gòu)合同尚未簽訂但已經(jīng)開(kāi)始履行，存在補(bǔ)簽合同的現(xiàn)象。也有的未按簽訂的合同條款履行，如實(shí)際合同款支付日期晚于合同約定日期、付款金額與合同約定不符、實(shí)際到貨數(shù)量與合同約定不符等問(wèn)題。

——合同履行與質(zhì)量驗(yàn)收脫節(jié)。一是銜接不夠及時(shí)。一項(xiàng)采購(gòu)涉及的單位較多、環(huán)節(jié)比較復(fù)雜，但目前的交接制度還不夠健全。有的代理機(jī)構(gòu)將招標(biāo)進(jìn)行完、合同建議方案報(bào)送完就了事，對(duì)合同履行的后繼服務(wù)不管不問(wèn)。還有的私下變更合同內(nèi)容，導(dǎo)致采購(gòu)管理部門和財(cái)務(wù)部門對(duì)采購(gòu)合同相關(guān)信息掌握不全面、不準(zhǔn)確，難以厘清各方權(quán)責(zé)。

二是跟蹤不夠到位。有的采購(gòu)單位因?qū)χ袠?biāo)結(jié)果不滿意，故對(duì)驗(yàn)收工作漫不經(jīng)心，對(duì)驗(yàn)收項(xiàng)目借故拖著不辦，人為拉長(zhǎng)驗(yàn)收周期。也有的采購(gòu)單位在驗(yàn)收中實(shí)行差別待遇。此外，有些供應(yīng)商對(duì)軍隊(duì)采購(gòu)服務(wù)保障缺乏了解，售后服務(wù)意識(shí)極為淡薄，對(duì)采購(gòu)單位提出的合理售后服務(wù)要求不理不睬。

三是驗(yàn)收不夠細(xì)致。部分采購(gòu)單位存在不按合同進(jìn)行驗(yàn)收的情況，容易造成管理不規(guī)范，給不法分子有可乘之機(jī)。

——履約監(jiān)管與采購(gòu)服務(wù)脫節(jié)。一是監(jiān)管制度不夠細(xì)致。雖然軍隊(duì)采購(gòu)規(guī)模逐年增加，但監(jiān)督制約制度還不夠健全，監(jiān)管法規(guī)還缺乏具體的操作性內(nèi)容，特別是對(duì)合同簽訂與履行的運(yùn)用措施不夠明確、不夠具體。例如，部分采購(gòu)單位未有效建立采購(gòu)合同內(nèi)控管理制度，特別是部分自行采購(gòu)單位，往往合同簽訂人與驗(yàn)收人為同一人，導(dǎo)致監(jiān)管缺位，容易滋生腐敗。

二是監(jiān)管范圍不夠全面。目前，相關(guān)法規(guī)對(duì)合同履行監(jiān)管要求不夠明確。例如，有的單位在接到驗(yàn)收任務(wù)后并未主動(dòng)與監(jiān)管部門聯(lián)系，還有的全權(quán)委托給第三方機(jī)構(gòu)。而監(jiān)管不力可能會(huì)導(dǎo)致合同后期出現(xiàn)糾紛時(shí)相關(guān)方權(quán)益受損，也可能會(huì)出現(xiàn)游離于法律監(jiān)管以外的不合法交易行為。

對(duì)策建議

當(dāng)前，各級(jí)對(duì)軍隊(duì)采購(gòu)活動(dòng)基本偏重于過(guò)程管理，主要對(duì)采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)需求、采購(gòu)過(guò)程和采購(gòu)結(jié)果進(jìn)行管理和約束，但對(duì)合同訂立和履行的重視程度不夠。筆者認(rèn)為，合同訂立和履行必須以質(zhì)量為核心，加大對(duì)合同履行的全流程監(jiān)督。

——建立質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。采購(gòu)質(zhì)量終身負(fù)責(zé)機(jī)制是確保采購(gòu)質(zhì)量的重要手段。一要完善內(nèi)控管理制度。根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)合同簽訂與履行的相關(guān)規(guī)定，細(xì)化內(nèi)部采購(gòu)管理制度，規(guī)范內(nèi)部管理工作流程；合理設(shè)置工作崗位，明確崗位職責(zé)及分工；完善內(nèi)部監(jiān)督流程，明確履行監(jiān)管責(zé)任的主體。通過(guò)上述措施，為合同流程和內(nèi)容的規(guī)范性提供制度保障，形成采購(gòu)合同管理閉環(huán)。

二要實(shí)行質(zhì)量責(zé)任制度。把職能部門的任務(wù)界定清楚，并注意區(qū)分責(zé)任主體和量化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行責(zé)任定位，使每個(gè)單位的“軟任務(wù)”都變成“硬指標(biāo)”。只有把責(zé)任壓到具體的個(gè)人肩上，才能確保采購(gòu)質(zhì)量的落實(shí)。

三要完善驗(yàn)收流程制度。對(duì)采購(gòu)業(yè)務(wù)的內(nèi)部流程進(jìn)行認(rèn)真設(shè)計(jì)，建立規(guī)范的服務(wù)程序，并適時(shí)組成執(zhí)法檢查組，對(duì)采購(gòu)驗(yàn)收環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查，杜絕違規(guī)行為。財(cái)務(wù)部門要加大對(duì)貨款集中支付的執(zhí)行管理，對(duì)供應(yīng)商貨物質(zhì)量有問(wèn)題、服務(wù)不到位、驗(yàn)收手續(xù)不齊全的，可暫不予支付，直到問(wèn)題解決。監(jiān)管部門應(yīng)加大對(duì)采購(gòu)合同、質(zhì)量驗(yàn)收和服務(wù)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，特別是重大項(xiàng)目服務(wù)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。采購(gòu)部門可設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理后續(xù)服務(wù)方面的咨詢工作。

——嚴(yán)格合同內(nèi)容設(shè)定。一是合同主體符合要求。嚴(yán)格根據(jù)招標(biāo)文件、投標(biāo)文件和評(píng)審結(jié)果設(shè)定合同內(nèi)容，確保相關(guān)內(nèi)容一致，特別要明確標(biāo)注采購(gòu)中的關(guān)鍵要素和重點(diǎn)環(huán)節(jié)。合同文本要規(guī)范全面、要素完整，并按規(guī)定程序和權(quán)限報(bào)批報(bào)備。

二是合同條款詳盡可行。逐字逐句審查合同條款，做到表述明確無(wú)歧義，數(shù)字準(zhǔn)確，責(zé)任清晰。尤其要重點(diǎn)審查是否有違反國(guó)家或軍隊(duì)法規(guī)制度之處，是否有可能危害部隊(duì)安全、保密和形象的內(nèi)容，是否妨礙社會(huì)公共利益等問(wèn)題。此外，還要審查合同特殊條款約定，如遇有合同違約、暫停及終止退出的情況，各方所承擔(dān)的責(zé)任等，將方方面面的因素考慮周全，防止發(fā)生合同糾紛。

三是合同流程規(guī)范有序。在合同起草、簽訂環(huán)節(jié)，應(yīng)由相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)合同內(nèi)容的合理性、合同文本的規(guī)范性、合同要素的完整性進(jìn)行核查。在合同文本擬定過(guò)程中，要組建涵蓋法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)等多領(lǐng)域?qū)I(yè)人員的合同擬定團(tuán)隊(duì)。

——加強(qiáng)合同驗(yàn)收管理。一項(xiàng)采購(gòu)從計(jì)劃到供應(yīng)，要經(jīng)過(guò)許多環(huán)節(jié)和層次。這就要求對(duì)驗(yàn)收環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化和量化，明確驗(yàn)收組成人員和權(quán)責(zé)劃分。一是細(xì)化驗(yàn)收環(huán)節(jié)。采購(gòu)單位應(yīng)細(xì)化驗(yàn)收程序，實(shí)現(xiàn)對(duì)合同履行驗(yàn)收的全流程管理。在接到中標(biāo)供應(yīng)商交付驗(yàn)收申請(qǐng)后，制定交付驗(yàn)收方案，明確交付驗(yàn)收的時(shí)間、方式、程序和內(nèi)容等。對(duì)于技術(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目，可以根據(jù)需要組織首件或首批檢驗(yàn)、出廠檢驗(yàn)、到貨檢驗(yàn)、安裝調(diào)試檢驗(yàn)等驗(yàn)收。

二是撰寫驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。驗(yàn)收后，要由權(quán)威部門出具詳實(shí)的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，包括采購(gòu)當(dāng)事人的基本信息、項(xiàng)目簡(jiǎn)介、項(xiàng)目執(zhí)行情況、存在的問(wèn)題、要求與建議、驗(yàn)收結(jié)論、驗(yàn)收小組成員簽字、監(jiān)督組人員的確認(rèn)意見(jiàn)等內(nèi)容。

三是跟蹤合同履行。嚴(yán)格遵守合同內(nèi)容和驗(yàn)收結(jié)果，特別是到貨時(shí)間、質(zhì)量和承諾等。若發(fā)生合同履行不到位、到貨不及時(shí)、質(zhì)量有問(wèn)題等情況，要根據(jù)合同約定追責(zé)，提高合同的執(zhí)行效率。若在合同履行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)質(zhì)量、進(jìn)度、后續(xù)服務(wù)等存在異常情況，應(yīng)由采購(gòu)單位按照合同約定與供應(yīng)商協(xié)商解決，明確限期整改措施。若遇到嚴(yán)重違約行為，應(yīng)加強(qiáng)與主管部門的協(xié)調(diào)配合。若供應(yīng)商確實(shí)無(wú)力履約，則按規(guī)定程序報(bào)請(qǐng)終止合同執(zhí)行，避免損失擴(kuò)大。

——抓好履約全流程監(jiān)督。合同履行是采購(gòu)活動(dòng)的延伸，必須嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)法規(guī)制度，督導(dǎo)各部門發(fā)揮職能作用，形成齊抓共管的合力。一是確立全程監(jiān)管理念。采購(gòu)單位相關(guān)人員應(yīng)增強(qiáng)合同管理的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。代理機(jī)構(gòu)應(yīng)特設(shè)部門或者安排專人負(fù)責(zé)合同管理。此外，還要重點(diǎn)關(guān)注合同履行先于簽訂、合同與實(shí)際采購(gòu)割裂等問(wèn)題。

二是嚴(yán)格執(zhí)行合同驗(yàn)收。在合同履行過(guò)程中，相關(guān)人員要嚴(yán)格執(zhí)行采購(gòu)各類規(guī)章制度，并按照責(zé)任分工嚴(yán)肅認(rèn)真地?fù)?dān)負(fù)起采購(gòu)合同簽訂與履約的監(jiān)督、檢查和管理職責(zé)。對(duì)于供應(yīng)商偏離采購(gòu)合同的情況，要及時(shí)指出并要求其整改。

三是實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管。借助大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，對(duì)手續(xù)不完整、資料不齊全，以及合同標(biāo)的品種、數(shù)量、價(jià)格等關(guān)鍵要素與采購(gòu)結(jié)果、驗(yàn)收結(jié)論、實(shí)際交付不一致等情況，要嚴(yán)肅處理。通過(guò)自下至上的連帶追責(zé)機(jī)制，促進(jìn)采購(gòu)合同簽訂與履行的規(guī)范有序。

（作者單位：聯(lián)勤保障部隊(duì)?wèi)?zhàn)勤部采購(gòu)計(jì)劃處、聯(lián)勤保障部隊(duì)第五采購(gòu)服務(wù)站）

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